Г.
Даниелян
зам. Генерального прокурора Республики Армения,
кандидат юридических наук, доцент
Актуальные
проблемы совершенствования правовых основ
института административной юстиции
Соприкасаясь с актуальостью проблемы становления института административной юстиции и подчеркивая в этом процессе необходимость совершенствования правовых основ указанного института, считаю необходимым исследовать конкретные направления решения этих задач, предопределить наиболее приемлемые способы для преодолевания противоречия в этой области.
Разрешение задач совершенствования названного института трудно рассматривать только в практике определенных организационных реформ, при этом считая сверхзадачей структурные изменения в той или иной области (включая создание новых судов). Не думаю, что только законодательные реформы могут дать исчерпывающие решения вышеуказанным основным проблемам. Более обоснованным считаю тот подход, при котором законодательные реформы возможны только в том случае, если для этого есть в наличии сформированные соответствующие отношения, хотя бы в меньшем количестве, когда участники указанных отношений готовы и заинтересованы в усовершенствовании этих отношений и, когда для законодательных реформ есть соответствующие объективные условия: материально-техническая база, факторы, обеспечивающие международное правовое сотрудничество и т.д. В данном случае считаю уместным процитировать Шарля Луи Монтескью: "Прежде чем стать действительными, разумные существа были возможны, следовательно, возможны были отношения между ними, возможны потому и законы. Законам, созданными людьми, должна была предшествовать возможность справедливых отношений. Говорить, что до того, что предписано или запрещено положительным законом, нет ничего справедливого, ни несправедливого, значит утверждать, что до того, как был начертан круг, его радиусы не были равны между собою":
Анализируя упомянутые факторы, можно прийти к заключению, что в рассматриваемой области не только отсутствует применение положительного опыта соответствующих институтов, но была упущена возможность адекватного теоретического исследования.
Думаю, что существенное значение может иметь законодательное определение понятий, касающихся указанного института, что исключит в данной области неуместные разночтения. В частности, законодательством необходимо закрепить следующие понятия: "производство", "администрирование", "административный орган", "административное судопроизводство", "опротестование правового акта или действия (бездействия) административного органа", "предварительный административно-правовой контроль правового акта" и т.д.
Необходимо заметить, что на основании анализа можно дать законодательно закрепленные различия этих понятий: а) часть этих опрделений дано в законодательных актах, б) некоторые понятия использованы в законодательных актах, но отсутствует их правовая интерпретация, г) в разных законодательных актах в отношении одного и того же понятия даны явно разные опрделения и д) некоторые понятия вообще законодательно не закреплены.
Считаем важным особо воздержаться от практики принятия многочисленных правовых актов в рамках регулирования единообразных отношений, что неизбежно приводит не только к правоприменительным трудностям, но и к противоречиям и разночтениям.
Даже в области административного законодательства в странах, имеющих ощутимый опыт и практические возможности реформ, пока не решен вопрос кодификации отдельных административно-правовых институтов. Таке опыты были предприняты в многочисленных странах, но эту задачу частично удалось решить только в области административного производства, административного процесса, что также свидетельствует о том, что в области административной юстиции это является наиболее современной основной задачей. И так, успешные опыты в законодательной систематизации институтов, касательно администрирования, проводились в Австрии в 1925г., в США - 1946г., в Венгрии - 1957г., в Швейцарии - 1968г., в Германии - 1976г., в Болгарии - 1979г., в Дании - 1985г., в Португалии - 1991г. и в Голландии - 1994г.
Научный анализ показывает, что принятие многочисленных законодательных актов часто бывает обусловлено не равноценным и не комплексным подходом к процессу законодательного укрепления правовых инснтитутов. В частности, не едины случаи, когда в законодательный орган представляется законопроект, посвященный урегулированию какой-либо части одного целостного института, из содержания которого не следует, какие правовые решения могут получить положения, непосредственно касающиеся этого института и являющиеся предметом иного правового регулирования, и по каким причинам они не включены в представленный законопроект. Так например, изучние проекта Закона Республики Армения "Об основах администрирования и административном производстве" показывает, что оглавление последнего только частично соответствует содержанию акта. В частности, этот правовой акт вообще посвящен не администрированию и регулированию отношений, касающихся административного производства, а "... регулирует отношения, возникшие между административными органами и физическим лицами, связанные с принятием админитративных актов, обжалованием административных актов, действий и бездействий административных органов, исполнением административного акта, административными расходами, а также возмещением ущерба, причиненным администрированием". (ст. 1). Несмотря на то, что положение об обжаловании административных актов, действий и бездействий административных органов неукаснительно закреплено в ст. 1 законопроекта, изучение последнего показывает, что имелись в виду не все проявления данного института, а исключительно, административный, внесудебный порядок.
Кроме того, действие закона, предмет регулирования явно сокращен и в том смысле, что понятие "администрирование" прокомментировано следующим образом: ".... является внешним воздействием административных органов, которое завершается принятием административного или нормативного актов, а также то действие или бездейстиве, которые влекут для лиц фактические последствия". (ст. 3 законопроекта).
Заметим, что в той же ст. 3 под понятием "административные органы" имелись в виду только органы республиканского и территориального управления исполнительной власти, а также органы местного самоуправления, что исключило обжалование правовых актов, действий и бездействий иных государственных органов, осуществляющих функции администрирования, в соответствии с порядком, предусмотренным указанным законом.
Этот подход более уязвим по той причине, что в законопроекте закреплено положение, согласно которому действие последнего не распространяется на отношения, регулируемые нормами процессуального права (ст. 2). В частности, возникает вопрос, если отношение касательно оспаривания правовых актов и действий (бездействия) органов не упомянутых в законе, не регулированы ни данным законодательбным актом, ни процессуальными нормами, то вообще по какому порядку могут быть обжалованы эти акты и действия (бездействия).
В этом смысле, думаю что вообще в административных отношениях установление многочисленного и многосодержательного порядка рассмотрения жалоб граждан не оправдано ни коим образом, отсутствия в этой области целостности также приводит к нарушению конституционного принципа равноправия граждан. Так например, ни коим образом не может считаться обоснованным то, что касательно одного и того же вопроса для обжалования правового акта, принятого руководителем органа республиканского управления, установлен простой, а для обжалования правового акта того же содержания принятого каким-то другим руководителем государственного органа, неуместно осложненный порядок. Считаем, что для регулирования подобного рода административных отношений существенное и решающее значение имеет конституционный статус гражданина, а не государственного органа.
Не менее важна другая точка зрения: непонятно, как после принятия этот закон будет соотноситься с положениями Закона "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", имеющим такое же содержание.
Обобщая наш подход, относительно упомянутого законопроекта, считаем важным заметить, что административное производство, по существу, являясь отдельным этапом административного процесса (в частности оно выступает как досудебное производство), целесообразно регулировать таким законодательным актом, который всесторонне урегулирует административный процесс в целом. В том числе предметом регулирования того же законодательного акта может быть институт административного правосудия со всеми своими проявлениями. Заметим, что в данное время имеются сторонники регулирования института административной юстиции в зконодательном акте, который касается административного процесса среди правоведов из тех стран СНГ, где на практике до сих пор не сформировались правовые основы института адмнистративной юстиции.
Упомянутое состояние предполагает, что в правотворческой деятельности целесообразно обеспечить по возможности целостный, комплексный подход; стремиться разработать систематизированный пакет проектов правовых актов, посвященных регулированию тех или иных правовых институтов. В частности целесообразно, чтобы в законодательном органе предварительно исчерпывающе представить пакет законодательных актов, посвященных регулированию данного института. Тем не менее о необходимости систематизированного подхода к правотворческой деятельности уместно заметил правовед В.Нерсисянц. "Соответствие регулятивно-правоограничительной деятельности разных государственных органов положениям системы права, осуществление законотворчества по юридически-отраслевому принципу (учитывая особенности предмета и метода соответствующей отрасли права, его место и роль в системе права и т.д.) придает рациональное и юридическо-логическое регулирование и систематизированно-организационное значение правовому регулированию и совокупности правоустанавливающих актов".
Считаем, что в улучшении нуждаются также законодательные акты, касающиеся (относящиеся) досудебного производства, рассмотрение заявлений и протестов граждан. В этом аспекте мы согласны с теми правоведами, которые считают, что досудебное производство, которое по нашему мнению не считается подэтапом института административной юстиции, в отдельных случаях с некоторыми оговорками, имеет большую эффективность с точки зрения рассмотрения заявлений и протестов граждан на более профессиональном уровне и оперативном порядке.
В данном случае имеется в виду то, что отдельные сферы (области) управления непосредственно соприкасаются с узкими профессиональными знаниями, которыми естественно обладают соответствующие профессиональные госудрственные служащие.
Явление спонтанного создания новых органов госудрственного управления в зарубежных странах дало о себе знать еще в первой половине 20-го столения . Например в Америке отчет президентской комиссии 1937 года об эффективности административного правления, в котором проявляется та озабоченность, что без всякого обоснования имеет широкое распространение намеренное создание федеральных ведомств, большинство которых превратилось "в четвертую власть без головы".
Анализ показывает, что создание так называемых, регулирующих комиссий, а по сути, органов государственного управления, необходимсть которых обосновывается намерениями предотвращения возможного вмешательства исполнительной власти в сферу государственного управления, оджнако не всегда, служит цели. Часто предоставленная независимость приводит к потере контроля и к частому ущемлению прав физических и юридических лиц. В настоящее время, в частности имеют такой статус Центральный Банк Республики Армения, Центральная избирательная комиссия, Комиссия по урегулированию энергетики Республики Армения, комиссия по ценным бумагам Республики Армения, государственная комиссия экономической конуренции Республики Армения, национальная комиссия телевидения и радиовещания, совет гражданской службы Республики Армения и т.д.
Причем, в системе правовых актов правовые акты этих органов непосредственно следуют за Конституцией Республики Армения, законами Республики Армения, постановлениями Национального собрания Республики Армения, за постановлениями Правительства Республики Армения, имеющие силу закона, за указами и распоряжениями Президента Республики Армения, за постановлениями Правительства Республики Армения и Премьер-министра Республики Армения (1 и 2 пункты ст. 4 закона "О правовых актах").
Надо отметить, что процессы принятия, регистрации, изменения, опротестовывания и т.д. правовых актов органами государственного управления, целесообразно привести в соответствие с правотворческими процессами органов государственного управления, соблюдая в этой области необходимое единство. Кроме этого, целесообразно в отношении последних предусмотреть четкий процесс контроля не только со стороны законодательного органа, но и общества.
Конечном счете, в процессе становления административного правосудия существенное значение имеет проблема усовершенствования законодательства, посвященная регулированию отношений, связанных с правотворческой деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
В этой области можно считать серьезным продвижением принятие закона РА "О правовых актах", однако принятием этого закона полностью не разрешились имеющиеся проблемы в этой области. Между тем этот вопрос имеет несравнительно большое значение в деле обеспечения верховенства права. Не логично говорить о законности и об основательности правовых актов, не уточнив требования предъявленные к правовым актам.
Теперь попробуем с нашей точки зрения представить проблемы препятствующие нормальному применению института административного правосудия, которые имеются в правовом акте и предначертить приемлемые направления их устранения, которые, думаю, существенно уменьшат правовые акты, принятые с нарушениями прав и свобод человека: будут благоприятствовать уменьшению противоречий между правовыми актами, сделают более доступными процессы их опротестовывания и т.д.
Однозначно неоспоримо уточнение круга отношений, которые должны быть урегулированы законом, что предусмотрено ст. 9 закона. Неоспоримо и то, что подлежит законодательному регулированию те отношения, которые связаны с ограничениями прав и свобод человека. Однако экстремизм в этом вопросе, который заключается в принятии необходимости урегулирования отношений связанных с правами и свободами человека исключительно законом, не может считаться обоснованным, оно не соответствует принципу разделдения властей, также нормам, устанавливающим статус конституционной, законодательной и исполнительной власти.
В частности, считаю, что нельзя вообще запретить правительсту принимать постановления, регулирующие такие вопросы, как порядок привлечения к ответственности физических и юридических лиц, применения мер принудительного характера сбора налогов, пошлин и других обязательных платежей, порядок и условия осуществления контроля и надзора (в том числе: проверка, изучение) за деятельностью физических и юридичских лиц, порядок и условия осуществления и защиты прав физических и юридических лиц, но целесообразно закрепить всеобщее положение о том, что при принятии правовых актов по этим вопросам, Правительство РА не имеет компетенции ограничить охраняемые законом права физических и юридических лиц, установить неблагоприятные процессы, отличающиеся от порядка и условия установленнго законом.
Считаем необоснованным и экстримистским подходом вообще лишение исполнительной власти компетенции принятия правовых актов по этим вопросам. Правительство прежде всего созвучно тому предварительному подходу, что в деятельности этих государственных органов имеется заведомая предрасположенность ограничить права физических и юридических лиц, чему можно сопротивляться сузжив круг полномочий последних в правотворческой сфере. Если даже в какой-то мере есть такая предрасположенность, что может быть обусловлено взаимственными интересами, однако, предложенный подход на практике, в конечном счете приводит не к эффективности защиты прав человека, а к неуместным задержкам, обусловленным объектвными причинами в области принятия правовых актов необходимых для обеспечения нормльного процесса защиты прав человека.
Отметим также, что нельзя считать необоснованной практику ряда стран СНГ (в основном среднеазиатскую), получившую правовое закрепление, согласно которой наделены полномочием принятия законов не только законодательная власть, но и государственные органы, представляющие другие отрасли власти. Так, например, в Казахстане правом принятия закона наделен парламент , президент и правительство Казахстана.
В системе правовых актов Республики Армения тоже известен институт принятия закона не законодательной властью, однако он действует ограничениями. В частности, согласно ст. 10 закона Республики Армения "О правовых актах", Правительство Республики Армения с целью законного обеспечения программы своей деятельности, может уполномочиваться Национальным собранием Республики Армения на принятие постановления, имеющее силу закона, которое действует в пределах срока, установленного Национальным собранием Республики Армения. Причем к указанным правовым актам предъявляются ряд требований: а) они не должны противоречить Конституции и законам, б) ими не могут устанавливаться новые права, не вытекающие из требований Конституции или законов, в) не могут изменяться установленные для государственных органов Конституцией или законами права, обязанности и ответственность, г) они могут иметь только силу нормативного закона.
Для того, чтобы иметь законодательство более созвучное демократическим критриям, целесообразнее в упомянутом законодательном акте пересмотреть положения, касающиеся опубликования проектов правовых актов. Итак, согласно ст. 29 проекты правовых актов могут быть опубликованы либо разработчиками, либо решением органа, принимающего правовые акты. Одновременно в этой системе установлен перечень правовых актов, проекты которых могут быть опубликованы, т.е. проекты законов и постановлний, представленных на рассмотрение Национального собрания Республики Армения. Думается, что упомянутые положения нуждаются в коренных реформах, они не в коей мере не могут быть удовлетворительными для административного правосудия, особенно с точки зрения института административно-правового надзора.
Необходимо отметить, что в этом случае бытует мнение, характерное для советского самосознания, согласно которому опубликование проектов правовых актов в основном необходимо для обеспечения демократии. В том числе, под последним понимается исключительно участие в законотворчестве. Между тем, опубликование проектов правовых актов, в смысле их содержения более объемны и они преследуют не только вышеупомянутое, а обеспечивают предварительный контроль над правовыми актами, с целью сделать эти аргументы предметом спора в судебном порядке. В конечном счете, каждый гражданин имеет право не только непосредственно участвовать в обсуждении правовых актов, касающихся их прав и свобод, но и опротестовать их как в внесудебном, так и в судебном порядках, что вполне созвучно положениям, закрепленным в ст. 38 Конституции Республики Армения. Думается, что полномочия по опубликованию переня проектов не должно быть предоставлено конкретному государственном органу, а целесообразнее предварительно установить круг вопросов, в отношении которых обязательно опублиование проектов принятых правовых актов. В частности считаю, что по этим правилам целесообразно опубликовать проекты правовых актов, касающихся прав и свобод человека.
Отметим, что странам СНГ институт предварительного контроля за законность правовых актов еще не знаком, он распространен в Западной Европе, особенно в странах, где существуют передовые традиции применения института административного правосудия (Англия, Германия, Франция, Бельгия, Австрия, Голландия, Испания, Португалия и др.). Думается, что в нашей стране частично теми же факторами обусловлено обстоятельство слабо проявленного конституционного предварительного контроля, который осуществляется только в отношении международных договоро. В связи с этим вполне обоснованы замечания председателя Конституционного Суда Республики Армения, доктора юридических наук Г.Арутюняна. Анализируя недостатки предварительного контроля, часто не возможно в ранней стадии дать однозначную оценку, трудно в сжатый срок вынести окончательное решение в отношении правового акта, быстрое изменение социальных, экономических и общественных условий, последний отметил: "Эти недостатки возможно перебороть гармонично стыкуя два вида контроля. Ошибочно искать решение задачи в крайностях, выбирая один из видов и отказываясь от другого. Чрезвычайно важно раскрыть и применять положительные ресурсы каждого из видов".
Думается, что упомянутые суждения равно применены при обстоятельстве института административного правосудия. Следовательно челесообразно пересмотреть Закон Республики Армения "О правовых актах" в части перечня проектов, подлежащих опубликованию с целью их расширения.
Аргументы, обосновывающие необходимость указанного института будут анализироваться в следующих параграфах. С вышеуказанным вопросм тесно соприкасается необходимость улучшения работы института экспертиз правовых актов. По поводу этого института необходимо осуществить дальнейшее усовершенствование положений, закрепленных в законе Республики Армения "О правовых актах", исходными считая следующие факторы: а) целесообразно создать независимую комиссию, которая соответственно подвергнет правовые акты экспертизе, исключительно с точки зрения коррупционного риска, б) целесообразно исчерпывающе представить те случаи и основы, когда правовые акты должны быть обязательно подвергнуты экспертизе и г) целесообразно при осуществлении экспертизы со стороны Министерства юстиции Республики Армения обеспечить участие независимых экспертов, предварительно в законодательном порядке закрепив выборность и порядок участия последних.
Ключевое значение имеют проблемы исполнения правовых актов. Отметим, что это уже имеется в обалсти конституционного контроля. Еще отечественные юристы предметом исследования сделали правовые последствия упомянутых правовых актов. Думаю, что материальное важное значение имеет как административное, так и принятое в рамках конституционного правосудия постановка вопроса о становлении института принудительного исполнения судебных решений. Согласно мнения председателя Конституционного Суда РФ, доктора юридических наук Т.Моршакова "Этот вопрос, конечно же, не содержит в себе что-то особенное в сопоставлении с вопросом об исполнении законов вообще. Если не действуют механизмы исполнения законов, значит нет и эффективного механизма исполнения решений Конституционного Суда". Заметим, что решения Конституционного Суда Республики Армения действующим законодательством не включены в перечень судебных решений, подлежащих исполнению в принудительном порядке. Думаю, что в этом случае целесообразно предусмотреть порядок принудительного исполнения.
В настоящее время возникла необходимость в спешном порядке регламентировать единые критерии, возникших правоотношений в сфере администрирования. Жаль, часто упускается то, что различные подходы в действительности сводятся как к ущемлению принципов конституции, так и администрированию и государственной службы. Так например, территориальные подраздлния социальной защиты в областях считаются территориальными подразделениями мерий, а в городе Ереване последние действуют под подчинением министерства по социальным вопросам и труда. Естественно, что в этом случае различны и размеры зарплаты, порядок и условия назначения на должность гражданских служащих и т.д. То, что такой подход противоречит принципам гражданской службы, вытекает из 5-ой статьи Закона Республики Армения "О гражданской службе, где и единство основных требований предъявляемых к гражданским служащим и равноправие граждан перед законом" закреплены как основной принцип гражданской службы.
В данный момент приобрели серьезное правовое значение не только вопрос правовых основ института административного правосудия в соответствии с международными договорами, но и вопрос уточнения положений внутригосударственного законодательства, относящийся к положениям предусмотренным международными договорами. Так например, чтобы Европейский суд по правам человека принял заявление к рассмотрению, необходимо, чтобы заявитель исчерпал все внутригосударственные средства защиты нарушенных прав. Причем, это требование закрепилось еще в решениях суда на первоначальной стадии деятельности названного суда (например, Де Вильде против Бельгии). Специалисты международного права такой подход считают стимулом для усовершенствования внутригосударственного законодательства, приведения в соответствие защиты прав и основных свобод человека с требованиями Конвенции.
Исследования показывают, что на практике еще не сформировался единый подход к вопросу о том, как может трактоваться требование "Об исчерпании всех внутригосударственных средств защиты прав в соответствии с общепринятыми нормами международного права".
В частности, Кассационный Суд Республики Армения в своей деятельности придерживается той позиции, согласно которой любой судебный акт может опротестовываться в кассационном порядке, чем будет обеспечен процесс исчерпания всех внутригосударственных средств. Причем, для обоснования такого подхода делается ссылка на 38-ую и 39-ую статьи Конституции Республики Армения, где закрепляется право судебной защиты прав и свобод граждан. Естественно, что в последнем случае делается акцент на то обстоятельство, что право судебной защиты согласно закрепленным в тех же статьях положением, может осуществляться исключительно в порядке, установленном законом, а гражданским и уголовно-процессуальном законодательсвтом в ряде случаев предусмогтрено опротестование судебных актов в кассационном порядке.
Учитывая специфику темы данного труда, находим нецелесообразно рассмотрение обоснованности этой позиции, надо просто отметить, что уже факт наличия противоречий обязует законодательное закрепление исчерпывающих средств защиты прав и свобод граждан в любой области. Неопределенность в этом вопросе не только заметно препятствует практическому осуществлению права обратиться в международные судебные инстанции, но может существенно повлиять на международный авторитет государства. Причем изучение деятельности Европейского суда по правам человека показывает, что если имеются необоснованные препятствия в процессе обращения в соответствующую инстанцию суда или в государственные органы, которые на практике делают невозможными или чрезвычайно трудными обращения в эти органы, то считается, что заявитель согласно общепринятым нормам международного права исчерпал все внутригосударственные средства защиты прав.
В этой области большой интерес представляют следующие доводы армянского правоведа В.Оганесяна: "Согласно практике, сформированной в Европейском суде исчерпанными считаются только те средства внутригосударственной защиты, которые имеются под распоряжением лица, достаточны, и относятся к предполагаемым нарушениям. Кроме этого, исчерпанное средство должно быть таким, чтобы с его помощью лицо могло бы непосредственно исправить положение, созданное в результате предполагаемого нарушения, а не косвенным путем, оно не обязано обратиться к другим доступным его средствам, эффективность которых сомнительна".
Думаю, что вопрос решения задачи усовершенствования правовых основ административного правосудия, по поводу которого выше были приведены систематизированные предложения, имеет большое практическое значение. В конечном счете, принятие правовых актов с нарушениями требований закона или факт совершения противозаконного действия становится возможным не только в силу субъективных, но и в силу объективных факторов вышеуказанного характера. Кроме того, пробелы в законодательстве, в какой бы они форме не выражались, являются удобной лазейкой для произвола в области управления. Из вышеизложенного следует, что усовершенствование вышеуказанных правовых основ значительно уменьшит численность пртивозаконных правовых актов и необходимость их оспаривания в судейском порядке.
Иначе говоря, этой постановкой вопроса придается значение необходимости раскрытия и устранения причин и условий возникновения отрицательных явлений, что предпочтительнее подхода борьбы с последствиями явления.
The
Actual Poblems of improvement of Legal Basis
of the Institute of Administrative Jurisdiction
G.
Danielyan
Vice General Prosecutor of RA
Summary
This article analyses the pivotal role in the framework of judicial reforms of the Republic of Armenia which are connected with the provision of the natural process of the consistence of the administrative justice institute of the country.
The problem of improvement of the legal basis of this institute is the main subject of this article. Therefore, the shortcomings existing in the legislative and other acts are revealed, their negative influence is substantiated, and proposals have been represented to direct their removal concerning both the system of necessary legislative and other acts for the establishment of administrative justice institute, their content and other questions of similar character.
The following questions are discussed:
The author has responded the questions
of the social-legal role and significance of preliminary phase of application
to administrative justice institute as the Human rights European Court, and
has analyzed the essence of different obvious statements the Court of Appeal
and major prosecutor's office in the Republic of Armenia.