Выполнение международно-правовых
обязательств
Дилеммы для национального конституционного права
Проф. Людвиг.
Адамович
Президент Конституционного суда Австрии
Прежде чем я обращусь к особенностям положения в Австрии применительно к нашей теме, хотелось бы заранее очертить основную проблематику моего доклада. Понятие «международно-правовое обязательство» включает в себя обязательства по обычному международному праву и по международным договорам. Я оставлю в стороне вопросы международного обычая, который в Австрии, как и во многих других странах, с точки зрения Конституции рассматривается как составная часть внутригосударственного права (ст. 9.1), а основное внимание уделю проблемам, связанными с выполнением международно-договорных обязательств.
Еще одно важное замечание, которое необходимо сделать в самом начале: мое выступление не затрагивает проблемы выполнения (вторичного) законодательства Сообщества, и здесь не должно возникнуть путаницы. К данной проблеме я вернусь в конце своего доклада.
В связи с международными договорами и их выполнением возникает немало интересных юридических вопросов:
1) Осуществление международных договоров/обязательств; возможность прямого применения
Федеральный канцлер обязан опубликовывать международные договоры, указанные в статье 50 Конституции, в Бюллетене федерального законодательства (ст. 49 Конституции), если Национальный совет (Nationalrat) не примет решение о публикации договора иным надлежащим образом. В этом случае Федеральный канцлер должен опубликовать Бюллетене федерального законодательства и соответствующую резолюцию Совета.
До введения в Конституцию поправок в 1964 году все международные договоры становились частью правовой системы страны после их опубликования в Бюллетене федерального законодательства (общая трансформация, которая сейчас также именуется «принятием»). Этот подход, конечно же, не давал ответа на ключевой вопрос о том, может ли международный договор иметь прямое действие. Если формулировки международного договора обращены, например, только с законодательной власти, то прямое действие такого договора исключается. В этом случае сами договаривающие стороны не закладывали в него механизм прямого действия. Кроме того, невозможность непосредственного применения договора может быть связана с тем, что договор несовместим с внутригосударственным конституционным правом, как это имеет место в Австрии. Согласно статье 18 Конституции, «вся система государственного управления основана на законе». Эта важная юридическая доктрина требует, чтобы внутригосударственные нормы (законы и подзаконные акты) формулировались (точно и эксплицитно) таким образом, чтобы при их реализации ничего не оставлять на усмотрение (административных или судебных) органов.
Внесением в 1964 году поправок в ст. 50 Конституции конституционный законодатель попытался решить эту проблему. Был введен институт так называемых «имплементационных оговорок». С тех пор Национальный совет при утверждении международного договора имеет право определять, что данный договор будет выполняться через принятие (национальных) законодательных актов. Аналогичным образом, Федеральный президент получил право устанавливать данный конкретный метод реализации при заключении договоров, не требующих утверждения Национального совета (ст. 66.2). Кроме того, конституционный законодатель наделил Конституционный суд полномочиями по проверке законности международных договоров (ст. 140а Конституции).
Разумеется, внесенная поправка всех проблем не решила. Вместо этого она вызвала к жизни обширные научные споры о значении «имплементационной оговорки». Поэтому все договоры, на которые распространяется статья 50, должны утверждаться с такой оговоркой, если отсутствуют достаточные правовые основания для применения к ним режима статьи 18. Ответа на вопрос, действует ли этот механизм, нет. Наработанная за последнее время прецедентная практика Конституционного суда (ст. 140а) до сих пор не играла важной роли в решении этого вопроса в Суде. Хотя все договоры подлежат проверке в Суде, даже те, которые был приняты с имплементационной оговоркой, Суд еще ни разу не ставил вопроса о существенном изменении международного договора. И все же формулировка статьи 140а наводит на интересные размышления, высказанные профессором права Новаком, отметившим, что хотя Суд имеет право производить проверку всех договоров, даже принятых с оговорками, они уже все равно трансформировались во внутригосударственные правовые нормы, а это, вероятно, совсем не входило в первоначальные намерения конституционного законодателя.
2) Положение международных договоров во внутригосударственном праве; конституционный статус
Главной целью внесенной в 1964 году поправки к Конституции было решение еще одного принципиального вопроса: как возвести международные договоры в ранг конституционных норм. Необходимость прояснения порядка выполнения международных договоров, требующих внесения изменений или дополнений в Конституцию, возникла связи с одним из решений Конституционного суда. В своем широко обсуждавшемся решении (VfSlg. 4049/1961) Суд неожиданно для всех отказался признать конституционный статус Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ), хотя именно такой статус предполагали для нее парламентарии при ратификации этого особого международного договора. Суд счел, что парламент не выполнил своей (конституционной) обязанности и не уточнил явным образом, что данный договор является «изменяющим Конституцию» - обязанности, действующей до сих пор при принятии (национального) конституционного законодательства. Но вплоть до принятия Судом этого решения данная обязанность толковалась таким образом, что она не применяется к международным договорам.
Чтобы лучше понять ситуацию, мне необходимо разъяснить аудитории некоторые особенности австрийского конституционного права.
В отличие от других конституций (например, Боннской), в Конституции Австрии не содержится ни жесткого требования об инкорпорировании конституционных поправок в Конституцию, ни оговорки о бессрочности. Но, как и все другие Конституции, австрийская основана на определенных принципах, которые формируют базу политической системы страны. Значительное изменение или отмена одного или нескольких основополагающих принципов влечет за собой общий пересмотр Конституции, за которым по статье 44.3 должен следовать референдум. Конституционный закон (о полном пересмотре Конституции), не соответствующий этому строгому процедурному требованию, должен пройти утверждение Конституционным судом.
Таким образом, Конституция Австрии различает два уровня федерального конституционного законодательства – «основополагающий конституционный порядок», формируемый основополагающими принципами, и просто конституционное законодательство. Исходя из идеи «пирамиды норм», выдвинутой Адольфом Меркелем и Гансом Кельзеном, обычное законодательство уступает по своему рангу конституционному законодательству, а подзаконные акты (нормативные акты, принимаемые административными органами) стоят ниже законов.
Отсюда следует вопрос: какой международный договор требует изменения или дополнения Конституции, или же требуется признание конституционного статуса договора? В соответствии со статьей 3 любое изменение территории Федерации может оформляться только средствами позитивного права. Обычные правовые нормы, уполномочивающие иностранное государство или международную организацию на выполнение суверенных действий на территории Австрии, или наоборот – нормы, уполномочивающие органы австрийского государства на выполнение суверенных действий за пределами Австрии, также требовали оформления позитивными законами или международными договорами, содержащими положения о внесении поправок/изменений в Конституцию. Число таких договоров росло, и в 1981 году конституционный законодатель отреагировал на эту ситуацию. Он предусмотрел возможность передач отдельных суверенных прав Федерации межправительственным организациям и их органам при помощи (обычных) законодательных актов или договоров, требующих утверждения согласно статье 50, а также возможность регулирования деятельности органов иностранных государств на австрийской территории в рамках международного права (ст. 9.2 Конституции).
3. а) Полномочия в сфере международных отношений
В соответствии с системой распределения полномочий, закрепленной в Конституции Австрии, (ст. 10 – 15 Конституции), законодательные и исполнительные полномочия в сфере «внешних сношений, в том числе представительства политических и экономических интересов в других странах, в частности, заключения международных договоров» находятся в ведении Федерации (Bund). Такой порядок, закрепленный в ст. 10.1.2. Конституции наделяет Федерацию правом заключать международные договоры по всем вопросам независимо от распределения полномочий внутри страны.
Лишь сравнительно недавно – при внесении в Конституцию поправок 1988 года – субъекты Федерации (земли) также получили определенные полномочия по заключению государственных соглашений с сопредельными с Австрией государствами и их субъектами. Такие соглашения могут заключаться только по вопросам, входящим в компетенцию земель (т.е. в круг их законодательных полномочий на внутригосударственном уровне), и только с согласия и под контролем Федерации.
Распределение полномочий снова заявляет о себе тогда, когда Федерация заключает международный договор, выполнение которого требует мер со стороны исполнительных властей земель или затрагивает их сферу самостоятельного ведения. В этом случае земли также должны получать возможность высказать свое мнение перед заключением договора (ст. 10.3).
3. b) Государственные органы, заключающие международные договоры
В Австрии, как и в большинстве государств с республиканским устройством, заключает («ратифицирует») международные договоры глава государства – Федеральный президент (ст. 65.1 Конституции).
Он может уполномочить Федеральное правительство или компетентных членов Федерального правительства на заключение международных договоров той или иной категории (ст. 66.2). Это соглашения, заключаемые правительством, или так называемые «административные соглашения», которые не подпадают под режим ст. 50 Конституции. Согласно данному конституционному положению, политические договоры или договоры, влекущие за собой дополнение или изменение действующих норм внутригосударственного права, подлежат утверждению Национальным советом (Nationalrat, нижней палатой парламента). И наоборот, в ст. 50 указано, что международные договоры, затрагивающие исключительные полномочия земель, подлежат утверждению в Федеральном совете (Bundesrat, верхней палате парламента).
Политический договор – это договор который касается вопросов существования государства, его территориальной целостности, независимости, положения и роли, которое оно играет в международном сообществе. Договор влечет за собой изменение или дополнение действующего внутригосударственного права, если его содержание ( даже одно его положение) может быть реализовано только в виде закона.
4) Осуществление Европейской конвенции о правах человека.
Конституционная поправка 1964 года была принята как логическое следствие решения Суда, провозглашавшего Конвенцию (и Протокол к ней) в качестве документов, имеющих конституционный статус, причем ретроактивно это решение относилось к периоду с 1958 года, когда Австрия присоединилась к этому договору и начала выполнять его.
С тех пор ЕКПЧ является одним из источников – и, как оказалось, важнейшим – национального законодательства в области прав человека. В этом еще одна особенность Австрии: по крайней мере, насколько мне известно, Австрия является единственной страной, где ЕКПЧ инкорпорирована на уровне конституционного законодательства.
В последние десятилетия Конвенция сыграла первостепенную роль в формировании прецедентной практики Конституционного суда. Конституционный суд Австрии руководствуется прецедентной практикой Европейского суда по правам человека, что не всегда бывает легко. Единственное и уже упомянутое исключение составляет широкое толкование Европейским судом процессуальных гарантий, вытекающих из статьи 6 ЕКПЧ («гражданские обязательства»); это толкование не коррелируется с австрийской практикой административного судопроизводства.
Ориентация Конституционного суда на решения Суда по правам человека выходит далеко за рамки простого толкования Конвенции. Например, принцип соразмерности вмешательства государства, который Суд по правам человека применяет при рассмотрении обоснованности ограничения гарантируемых Конвенцией прав, относится к делам, которые связаны не только с правами по Конвенции, но и со всеми основными правами, закрепленными в национальных (самостоятельных) источниках права.
В 1972 году Австрия ратифицировала Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации, ряд положений которой требовали внесения изменений в Конституцию, и на следующий год приступила к выполнению обязательств по данной конвенции, приняв специальный конституционный закон. В течение длительного времени вопросы выполнения этого конституционного закона не привлекали к себе особого внимания. Лишь в последние годы Конституционный суд осознал факт его существования и принял своего рода оговорку о равной защите, действующую в отношении иностранцев. Поскольку записанное в Конституции положение о равной защите касается только «граждан», Суд, стремясь сгладить существующее различие, постановил, что избирательный подход к иностранцам должен быть объективно оправдан, причем этот принцип является обязательным как для законодательных, так и административных органов.
5) Вступление в Европейский Союз
Немало конституционно-правовых проблем возникло, когда Австрия решила вступить в ЕС, а также в результате этого шага. Вот важнейшие вопросы, которые встали на повестку для в связи с этим:
Эти вопросы удалось решить частично практикой Конституционного суда, частично – на политическом уровне. И все же, метод, выбранный Австрией для оформления своего вступления в ЕС, то есть через принятие специального федерального конституционного закона о заключении договора о присоединении, по-прежнему вызывает споры.
Поскольку вступление Австрии в ЕС повлекло за собой полный пересмотр Федеральной конституции, появилась необходимость в принятии специального федерального конституционного закона и вынесении его на референдум. Статья II данного закона заменила собой пункт 3B-VG статьи 50 Конституции, который собственно и регулировал заключение договоров, влекущих изменение Конституции. Пункт 3B-VG статьи 50 Конституции предусматривает, что такие договоры и любые их положения должны явным образом предписывать внесение изменений в Конституцию, а таких обязательств договор о вступлении в ЕС не содержал.
Таким образом, законодательство Сообщества (первичное и вторичное) не является частью конституционного права Австрии и не вошло в иерархию правовых норм Австрии. Это означает, что действуют обе правовые системы, с той лишь разницей, что право Сообщества имеет примат над внутригосударственным правом. Поскольку законодательство Сообщества рассматривается как самостоятельная правовая система, она не подлежит контролю (ни в первичной, ни во вторичной части); конституционный контроль действует только в отношении внутригосударственных правовых актов.
Даже в том случае, если органы Сообщества примут правовой акт, далеко выходящий за рамки их юрисдикции (ultra vires), Конституционный суд не вправе давать оценку его конституционности. Он может лишь объявить его недействительным, но никаких заявлений о проверке его конституционности приниматься не будет.
Хотя Конституционный суд по-прежнему полномочен осуществлять конституционный контроль за национальным законодательством, его юрисдикция не распространяется на международное право, что является неизбежным следствием действия (вторичного) законодательства Сообщества. Только в тех случаях, когда законодательство Сообщества оставляет пространство для маневра национальным законодательным органам (или национальным административным органам, издающим подзаконные акты), юрисдикция Суда остается такой же, как и до вступления в ЕС, но она является дополнительной по отношению к юрисдикции Суда Европейского Союза.