Budaev

БУРЯТИЯ

К.А. Будаев
Председатель
Конституционного Суда
Республики Бурятия,
заслуженный юрист
Российской Федерации

Институт конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации – важнейший этап в развитии и совершенствовании принципа разделения властей

Демократические преобразования в стране, стремление строить правовое, гражданское общество в федеративном государстве, покончить с правовым нигилизмом явились причинами появления в субъектах Российской Федерации конституционных, уставных судов.

В 1991г. Конституционный Суд создается в Дагестане, в 1992 г. – в Башкортостане, Саха (Якутия) и Кабардино-Балкарской Республике. После принятия Конституции РФ в 1993 году, где получили закрепление принципы федерализма, разделения властей, право субъектов Российской Федерации иметь самостоятельные системы государственной власти и свое законодательство, необходимость создания правовых механизмов защиты основных законов субъектов Федерации – конституций и уставов - выявилась еще острее. В ряде иных субъектов, и не только в республиках, появились судебные органы конституционного контроля.

Конституционный Суд Республики Бурятия был образован в январе 1995 года в соответствии с новой Конституцией Республики Бурятия, принятой в феврале 1994 г., в составе Председателя Суда и двух судей. С тех пор Конституционным Судом рассмотрено более 40 дел. Признаны не соответствующими Конституции Республики Бурятия отдельные нормы 15 законов республики, 6 постановлений Верховного Совета, Народного Хурала (Парламента) республики, 4 постановлений Правительства, 1 указа Президента Республики Бурятия. Разрешено 3 правовых спора о разграничении компетенции между органами государственной власти Республики Бурятия. 1 дело было связано с толкованием Конституции Республики Бурятия. По 7 обращениям были вынесены определения о прекращении дел в связи с отменой оспариваемых нормативно-правовых актов или внесением в них изменений до рассмотрения дела Судом. Заседания Суда проходили публично, в отдельных случаях – при участии телевидения. Решения публиковались в СМИ.

Например, Народный Хурал Республики Бурятия 3 апреля 2000 года принял Постановление “О назначении отчета Правительства Республики Бурятия о ходе реализации республиканской программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Республики Бурятия”. Президент Республики Бурятия, усматривая в этом нарушение установленного Конституцией Республики Бурятия разграничения компетенции между органами государственной власти Республики Бурятия, обратился с запросом в Конституционный Суд Республики Бурятия.

Конституционный Суд Республики Бурятия, руководствуясь ст. 5 Закона РФ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 6 октября 1999 года, Постановлениями Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. по Алтайскому краю, от 1 февраля 1996 г. по Читинской области и от 10 декабря 1997 г. по Тамбовской области и ст. 5 Конституции Республики Бурятия признал, что Постановлением Народного Хурала нельзя расширять полномочия Народного Хурала, превращать Правительство Республики Бурятия из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в подотчетный орган Народного Хурала и это несовместимо с принципом разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной властей.

За период деятельности конституционные, уставные суды субъектов РФ рассмотрели более 300 дел, особенно много дел рассмотрено Конституционными Судами Республик Саха (Якутия), Карелия, Коми и Уставным Судом Свердловской области. Предупреждая и разрешая споры, конституционные и уставные суды осуществляют толкование конституций и уставов, способствуют формированию оптимальных вариантов взаимоотношений региональной власти и местного самоуправления. В отдельных случаях конституционные, уставные суды становятся дополнительным (к функциям Конституционного Суда РФ) инструментом по защите прав и свобод граждан. Например, Уставным Судом Свердловской области 29 июня 2001 года рассмотрено дело по жалобе гражданки Гончаровой Е.Ю. о соответствии Уставу Свердловской области пункта 1.4 положения “О ликвидации металлических гаражей на территории муниципального образования “город Екатеринбург”.

Пунктом 1.4 положения “О ликвидации металлических гаражей на территории муниципального образования “город Екатеринбург” предусмотрено, что владельцы автомобилей, хранящие автотранспортные средства на платных стоянках и не имеющие металлических гаражей, имеют преимущественное право на вступление в гаражно-строительный кооператив.

По мнению заявительницы Гончаровой Е.Ю., оспариваемый пункт носит дискриминационный характер, нарушает конституционные права граждан и не соответствует Уставу Свердловской области.

Уставный Суд области, учитывая, что предоставление преимущественного права на вступление в кооператив и установление льгот, предпочтений для одних категорий граждан, а следовательно, ограничение возможностей, соответствующих прав других, является регулированием гражданских прав, что в соответствии со ст. 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении РФ, и оно не входит в компетенцию местного самоуправления, признал данный пункт противоречащим Уставу области. Или Уставный Суд города федерального значения Санкт-Петербурга 3 апреля 2001 года рассмотрел дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга Закона Санкт-Петербурга “О порядке назначения на должности руководителей территориальных органов Администрации Санкт-Петербурга и их заместителей” по запросу губернатора Санкт-Петербурга, утверждающего, что данный Закон не соответствует Уставу Санкт-Петербурга и нарушает принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Уставный Суд Санкт-Петербурга, руководствуясь ст. ст. 10, 72, 76, 77 Конституции РФ, ст. 24 Закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и ст. ст. 15, 43 Устава Санкт-Петербурга, предусматривающего участие Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в формировании высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга в форме согласования только членов Правительства Санкт-Петербурга признал данный Закон не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, нарушающим принцип разделения властей.

В декабре 1999 года в Москве Администрация Президента РФ провела всероссийское совещание на тему “Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации”. На этом совещании глава Администрации Президента РФ А.С.Волошин очень справедливо отметил, что, с одной стороны, должен быть безусловно соблюден принцип верховенства Конституции РФ и федерального законодательства на всей территории страны. С другой, мы должны сформировать развитую, логичную, прозрачную правовую систему в каждом субъекте РФ, систему, учитывающую специфические особенности региона, “настроенную” на регион, способную эффективно регулировать происходящие в нем процессы.

Правовая система регионов не должна разрывать единое поле конституционного права РФ: она составляет его неотъемлемый федеральный, федеративный аспект. В решении этой непростой задачи гармонизации и сохранения единого правового пространства РФ мы с вами обязаны действовать разумно, взвешенно и согласованно. Далее он продолжил, что, на его взгляд, именно конституционные, уставные суды субъектов РФ – это те критические точки, по которым проходит “передовая линия” правового федерализма. С одной стороны, наличие этих органов в системе властей республик, краев и областей является свидетельством нового этапа развития федерализма и, одновременно, повышения общей правовой культуры в стране. Но, с другой стороны, деятельность органов регионального конституционного судопроизводства может быть, с общефедеральной точки зрения, весьма противоречивой.

Конституционные и уставные суды субъектов РФ связаны предметом своей деятельности – конституцией республики, уставом края или области. Именно эти акты вы, уважаемые судьи, призваны защищать, толковать и применять. А ведь если в конституции или уставе субъекта РФ содержатся серьезные, системные “повреждения”, то очевидно, что они с вашей помощью будут систематически тиражироваться и распространяться в законодательстве местного уровня.

Таким образом, вы находитесь сегодня в центре механизмов, в тех “точках региональной юридической активности”, которые могут работать как на укрепление единого правового поля страны, так и, напротив, на наращивание массы законодательства, не соответствующего принципиальным конституционным требованиям. Последнее означает одно – нарушение баланса федеративных отношений, рост центробежных тенденций, разрушение единого государства. Такого, разумеется, нельзя допустить1.

Практика работы конституционных, уставных судов, действующих в стране за прошедшие годы, показала, что тиражирования и распространения нарушений Конституции РФ и федерального законодательства с их стороны в абсолютном большинстве случаев не было, за исключением единичных случаев, наоборот, конституционные, уставные суды стали выполнять функцию обеспечения соответствия регионального законодательства не только конституции, уставу субъекта, но и Конституции РФ, федеральному законодательству, решениям Конституционного Суда РФ и общепризнанным нормам международного права. Она осуществлялась путем обоснования решения суда положениями Конституции РФ, федерального законодательства, постановлений Конституционного Суда РФ и международных актов.

Если в конституциях и уставах субъектов имелись нормы, противоречащие Конституции РФ, федеральному закону, они попросту не применялись. Казалось бы, в создании и функционировании конституционных, уставных судов в субъектах должны быть заинтересованы и федеральная власть, и власти субъектов, однако на протяжении уже более 9 лет после принятия Конституции РФ, более 7 лет после принятия Федерального конституционного закона “О судебной системе в Российской Федерации” “триумфального шествия” по созданию этих судов не видно. В чем причина? Может, политики, депутаты, ученые и руководители субъектов РФ поделятся своими мыслями по этому вопросу.

Два года назад (в мае 2000 г.) в Комитете по конституционному законодательству Совета Федерации был проведен “круглый стол” по теме: “О совершенствовании законодательства о Конституционном Суде Российской Федерации, о конституционных и уставных судах субъектов Российской Федерации”. В прошлом году при участии Председателя Конституционного Суда РФ М.В.Баглая председатели и судьи конституционных и уставных судов субъектов РФ встречались с Д.Н.Козаком – заместителем главы Администрации Президента РФ, который под руководством Президента России Путина В.В. и с участием депутатов Федерального Собрания “двигает” вперед судебно-правовую реформу в стране. Мы ему подробно рассказывали о существующих проблемах по формированию и функционированию конституционных, уставных судов субъектов РФ.

Надо отметить, что наши встречи не прошли даром, многие предложения о совершенствовании федерального законодательства о конституционных и уставных судах были приняты федеральными органами власти. Декабрьскими (2001 г.) федеральными законами по судебной реформе и вступившим в силу в марте 2002 г. Федеральным законом “Об органах судейского сообщества в Российской Федерации” федеральное законодательство о конституционных и уставных судах субъектов РФ немало продвинулось вперед.

Вместе с тем проблема формирования конституционных, уставных судов субъектов РФ остается не решенной до конца. Во многих субъектах до сих пор не создана правовая база для организации судов, хотя в конституциях, уставах 56 субъектов РФ предусмотрено образование этих судов. Одной из причин этого является то, что правовая норма статьи 27 ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” о создании конституционных, уставных судов субъектов РФ носит рекомендательный, а не императивный характер.

Сохраняется неопределенность в вопросе о компетенции конституционных, уставных судов, не разграничены полномочия между ними и вновь создаваемыми административными судами, судами общей юрисдикции. Не отработан механизм исполнения решений конституционных и уставных судов субъектов РФ, не решен вопрос, должны ли законодательные органы субъектов РФ после решения суда отменять свои решения или они считаются утратившими силу со дня оглашения или опубликования. Здесь нет единого мнения: требуется ввести институт обжалования решений конституционных и уставных судов субъектов РФ и др.

В силу этих и других причин назрела необходимость разработки и принятия Федерального закона “Об основах конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации”.

О необходимости принятия данного Федерального закона о том, какие вопросы требуют решения на федеральном уровне и других проблемах создания и деятельности конституционных и уставных судов субъектов РФ шла речь на круглом столе, состоявшемся 28 июня 2002 года в Комитете по конституционному законодательству Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Здесь были высказаны предложения:

– с учетом опыта деятельности конституционных судов земель Германии, часть судей конституционных, уставных судов в субъектах РФ избирать на непостоянной основе, т.е. на общественных началах;

– расширить круг субъектов, которые могут обращаться в конституционные, уставные суды;

– добавить к полномочиям конституционных, уставных судов рассмотрение дел о соответствии законов субъектов Российской Федерации не только конституции, уставу субъекта, но и федеральному закону;

– предоставить Конституционному Суду Российской Федерации право отмены решений конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации, принятых ими по вопросам совместного ведения;

– ввести предварительный конституционный контроль отдельных законов субъектов Российской Федерации (например о внесении поправок в конституции и уставы субъектов Российской Федерации), как во Франции и ряде других зарубежных стран;

– отдать часть полномочий Конституционного Суда Российской Федерации конституционным, уставным судам субъектов РФ, например рассмотрение дел о соответствии законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации;

– дать право обращения в конституционные, уставные суды субъектов Российской Федерации представителям Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы и территориальных федеральных органов исполнительной власти;

– жалобы граждан о соответствии законов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации предварительно рассматривать в конституционных, уставных судах субъектов Российской Федерации;

– четко расписать в федеральном законе исключительные полномочия конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, а дополнительные полномочия оставить на усмотрение субъектов Российской Федерации;

– предусмотреть рассмотрение дел в конституционных, уставных судах субъектов Российской Федерации по первой инстанции в составе трех судей, а в апелляционной, кассационной инстанциях – в полном составе суда и дополнительно с участием судей конституционных, уставных судов, находящихся в отставке и ученых-специалистов по конституционному праву.

Заслуживают поддержки предложения Председателя Уставного Суда г. Санкт-Петербурга, профессора Н.М. Кропачева о необходимости принятия Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которым Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» был бы дополнен новым разделом «Основы конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации». Может быть изменено и само наименование Закона, например: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации и об основах конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации»2. Он же предлагает включить в компетенцию конституционных, уставных судов дела о соответствии конституции, уставу субъекта Российской Федерации нормативных договоров (соглашений), заключенных с иными субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также по спорам о компетенции между органами государственной власти одного субъекта Российской Федерации. Дополнить этот перечень делами по спорам о разграничении компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, расположенными в границах этого субъекта3.

Вполне разделяю мнение судьи Конституционного Суда Республики Карелия А.Киннера: «Признавать закон или иной нормативный акт не соответствующим требованиям Конституции в процессе гражданского судопроизводства нельзя, так как его нормы рассчитаны на разрешение индивидуального спора»4.

Права, конечно, А.Павлушина, когда обосновывает, что невозможно сохранение абстрактного нормоконтроля в рамках гражданского судопроизводства, для осуществления контроля за содержанием законодательства специально создано конституционное судопроизводство, что наиболее предпочтительным вариантом было бы осуществление абстрактного нормоконтроля только специальными судами – Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Федерации5.

Конечно, только Федеральным законом “Об основах конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации” или внесением изменений в Федеральные конституционные законы «О судебной системе в Российской Федерации» и «О Конституционном Суде Российской Федерации» можно разрешить имеющийся научный спор по разграничению полномочий между конституционными, уставными судами, судами общей юрисдикции и вновь создаваемыми административными судами в Российской Федерации.

Эти предложения, конечно, требуют предварительного изучения и учета в ходе проводящегося второго этапа судебной реформы (2001-2006 гг.), при создании в стране системы административных судов и при новом подходе по разграничению полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Institute of the constitutional (ustav) justice in the subjects of the Russian Federation –
the most important stage in development and perfection of the principle of separation of powers

K.A. Budaev
President of the Constitutional Court
of the Republic of Buryatia‚
Honored lawyer of the Russian Federation

Summary

After adoption of the Constitution of the Russian Federation of 1993‚ where stipulated the principles of federalism‚ separation of powers‚ the right of the Russian Federation subjects to have independent system of state power and own legislation‚ the necessity of establishment of legal mechanisms of fundamental laws protection of subjects of the Federation – Constitutions and Statutes – became sharper. In the number of subjects the judicial organs of constitutional control were established.

In conformity with the new Constitution of the Republic of Buryatia‚ adopted in February‚ 1994‚ in January‚ 1995 the Constitutional Court of the Republic of Buryatia was founded in composition of the President and two judges of the Court. Since that the Constitutional Court has considered about 40 cases.

In the period of the activity the constitutional‚ ustav courts of the subjects of the Russian Federation have considered more than 300 cases. Deciding the disputes‚ the constitutional and ustav courts realize the interpretation of the Constitutions and Statutes‚ promote the formation of optimal variants of the relationship between regional power and self-governance. In separate cases‚ the constitutional and ustav courts have become a subsidiary (to the functions of the Constitutional Court of the Russian Federation) instrument for the protection of the citizens' rights and freedoms.

In December‚ 1999 the Administration of the President of the Russian Federation held in Moscow the Pan-Russian Conference dedicated to "The problems of formation of constitutional (ustav) courts of the Russian Federation subjects". At this conference the Head of the Administration of the President of the Russian Federation A. S. Voloshin noted that the constitutional and ustav courts of the Russian Federation subjects are connected with the subject of its activity‚ Constitution of the Republic‚ Statute of krai and region. Exactly these acts should be protected‚ interpreted and realized by the judges.

But the problem of formation of constitutional and ustav courts of the Russian Federation subjects remains unsettled.

The mechanism of execution of constitutional and ustav courts decisions of the Russian Federation subjects is not cultivated‚ the question‚ whether the legislators of the Russian Federation subjects should disaffirm their decisions after court's decision or they become invalid since the day of announcement and publication‚ is undecided. There is no single opinion‚ it is necessary to establish the institute of appeal of the constitutional and ustav courts decisions of the Russian Federation subjects and etc.

Proceeding from these reasons‚ the Federal Law "On the basis of constitutional justice in the Russian Federation subjects" should be cultivated and adopted.