КАЗАХСТАН

О деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан

Правовая основа специального органа конституционного контроля в Казахстане была заложена в 1989 году дополнением к Конституции Казахской ССР, предусматривающим учреждение Комитета конституционного надзора, который, однако, не был создан. Затем Конституционным законом Республики Казахстан от 16 декабря 1991 года "О государственной независимости Республики Казахстан" было установлено, что высшим органом судебной защиты Конституции является Конституционный Совет Республики Казахстан. Этот орган был избран Верховным Советом Республики 2 июля 1992 года и осуществлял конституционный контроль по октябрь 1995 года.

Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 года на республиканском референдуме, завершила важный период реформирования государственных органов независимого Казахстана, утверждающего себя демократическим, светским, правовым и социальным государством.

Раздел шестой Конституции содержит основополагающие нормы, учреждающие конституционный контроль в Республике, осуществление которого возлагается на Конституционный Совет. Он не входит в судебную систему, является государственным органом, обеспечивающим верховенство Конституции Республики как Основного Закона государства на всей территории Казахстана.

Конституционный Совет состоит из семи членов. Председатель и два члена Совета назначаются Президентом Республики, по два члена назначаются Председателями Сената и Мажилиса Парламента сроком на шесть лет. Половина членов Совета обновляются каждые три года. Кроме того, пожизненными членами Конституционного Совета являются по праву экс-Президенты Республики.

На основе Конституции 1995 года Конституционный Совет Казахстана был назначен в феврале 1996 года, дважды обновлялся наполовину в 1999 и в 2002 годах. Сегодня в составе Конституционного Совета три доктора наук, профессора, один кандидат юридических наук, профессор и два юриста-практика, имеющие большой опыт работы в органах юстиции и прокуратуры.

Правовой основой организации и деятельности Совета является Конституция Казахстана и Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, "О Конституционном Совете Республики Казахстан" от 29 декабря 1996 года. Согласно конституционному статусу, Совет при осуществлении своих полномочий самостоятелен и независим от государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, подчиняется только Конституции Республики и не может исходить из политических и иных мотивов.

Конституция Республики установила круг полномочий Конституционного Совета, включающий: решение в случае спора по вопросу о правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума; рассмотрение до подписания Президентом принятых Парламентом законов на их соответствие Конституции Республики; рассмотрение до ратификации международных договоров республики на соответствие их Конституции; официальное толкование норм Конституции; дача заключения в случае рассмотрения Парламентом вопроса о досрочном освобождении от должности Президента Республики Казахстан по болезни или отрешении от должности в случае государственной измены.

Конституционное производство по приведенным вопросам может быть возбуждено только по обращениям Президента Республики Казахстан, Председателей Палат Парламента, не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента, Премьер-министра.

В число субъектов обращения в Конституционный Совет не входят граждане Республики. Их конституционные права и свободы могут быть защищены в судах общей юрисдикции, а в Конституционном Совете – в случаях и в порядке, установленном статьей 78 Конституции. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным.

За шестилетний период деятельности Конституционным Советом рассмотрено более 120 обращений. В их числе: 17 – о конституционности принятых Парламентом законов до их подписания Президентом (14%); 54 – об официальном толковании норм Конституции (43%), 45 – о признании нормативных правовых актов неконституционными по представлениям судов (37%).

Что касается субъектов обращения, то в соответствии со статьей 72 Конституции в Конституционный Совет Республики Казахстан обращались: Президент – 16 раз (13%), Председатель Сената – 5 (4%), Председатель Мажилиса – 12 (10%), 1/5 часть депутатов – 24 (20%), Премьер-министр – 14 (11%), суды Республики Казахстан – 47 (39%).

Из 17 законов, принятых Парламентом республики и рассмотренных Конституционным Советом на предмет соответствия Конституции, восемь признаны неконституционными. Среди них законы: "О языках в Республике Казахстан", Гражданский кодекс (особенная часть), "О торгово-промышленных палатах", "О редких и находящихся под угрозой исчезновения видах животных", "Об обязательном страховании ответственности работодателя за причинение вреда работнику", "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам свободы вероисповедания и деятельности религиозных объединений".

Конституционность принятых Парламентом законов до их подписания Президентом чаще всего проверяется по инициативе Главы государства. Это, несомненно, является свидетельством активного выполнения им своей функции гаранта незыблемости Конституции. Последним по времени было обращение Президента о проверке конституционности принятого Парламентом и представленного ему на подпись Закона Республики Казахстан "О политических партиях". Конституционный Совет своим постановлением от 11 июля 2002 года, которое было опубликовано в печати, признал данный Закон соответствующим Конституции Республики Казахстан.

Большую часть обращений в Конституционный Совет и принятых им итоговых постановлений составляют обращения о даче официального толкования норм Конституции. Официальное толкование дано по 40 статьям Конституции. Наибольшее число обращений поступило об официальном толковании конституционных норм, устанавливающих и гарантирующих права и свободы человека и гражданина, закрепляющих основы конституционного строя республики, статус, полномочия и деятельность органов государственной власти.

Чаще других о даче официального толкования обращаются в Совет депутаты Парламента, которые просят разрешить их сомнения в соответствии спорных положений рассматриваемых законопроектов Конституции. При рассмотрении Советом некоторых обращений об официальном толковании выявляются пробелы в правовом регулировании или, напротив, наличие в текущем законодательстве норм, противоречащих Конституции или друг другу. С такой ситуацией Конституционный Совет столкнулся при рассмотрении обращений по поводу третейских судов. Принимаемые по этим обращениям постановления Совета способствуют принятию законов в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, устранению пробелов в правовом регулировании и, в конечном счете, обеспечению конституционной законности в законодательном процессе.

Необходимость официального толкования норм Конституции обусловлена еще тем, что Конституция Казахстана имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики, ее нормы входят в систему действующего права и применяются непосредственно. Официальное толкование конституционных норм является юридическим средством правильного и эффективного их применения.

Конституционным Советом дано официальное толкование статей Конституции, в которых регламентированы компетенция государственных органов, основания прекращения полномочий депутатов, правовой режим государственной собственности, социального обеспечения, права землепользования, республиканского бюджета, финансирования политических партий и профессиональных союзов, ратификации международных договоров.

В обращениях, поступивших от судов республики в соответствии со статьей 78 Конституции, а их было 45, ставились вопросы о неконституционности нормативных правовых актов, по усмотрению судов ущемляющих конституционные права и свободы человека и гражданина.

Так, по обращению Северо-Казахстанского областного суда Совет признал подпункт 3) части первой статьи 281 Кодекса Казахской ССР об административных правонарушениях противоречащим Конституции, поскольку окончательность судебного решения по делу об административном правонарушении, связанному с наложением штрафа, лишало заинтересованное лицо правовой возможности обжаловать судебный акт.

Также Конституционный Совет признал, в частности, противоречащими Конституции и нарушающими права граждан Казахстана отдельные положения двух международных договоров по комплексу "Байконур", заключенных между Казахстаном и Россией.

Из общего количества рассмотренных представлений судов Советом признаны не соответствующими Конституции девять норм действующего на тот момент законодательства, положения которых ущемляли конституционные права и свободы человека и гражданина.

Исполнение итоговых решений Конституционного Совета государственными органами, должностными лицами и гражданами является положительным результатом деятельности как самого органа конституционного контроля, так и результатом соблюдения конституционной законности в стране. Юридическая природа итоговых решений Конституционного Совета, заложенная в Конституции Республики Казахстан и в Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу конституционного закона, "О Конституционном Совете Республики Казахстан", определяет непосредственность их исполнения. Итоговые постановления Конституционного Совета имеют силу акта прямого действия и подлежат немедленному исполнению, общеобязательны на всей территории республики, окончательны и не подлежат обжалованию. Конституция наделяет Президента Республики Казахстан правом приносить возражения на решения Конституционного Совета в целом или в его части, которые преодолеваются двумя третями голосов от общего числа членов Совета.

Итоговые решения Конституционного Совета, принимаемые коллегиально в форме постановлений, заключений и посланий, порождают определенные правовые последствия. Ими являются признание акта соответствующим или не соответствующим Конституции, установление несоблюдения или соблюдения определенных конституционных процедур.

Конституционный Совет рассматривает на соответствие Конституции законы, принятые Парламентом республики, до подписания их Президентом, а также международные договоры республики до их ратификации. Признание Советом не соответствующим Конституции закона, еще не вступившего в силу, и международного договора до его ратификации порождает следующие последствия. Закон, признанный не соответствующим Конституции, не может быть подписан и введен в действие, а международный договор не может быть ратифицирован и введен в действие. Последствиями признания их соответствующими Конституции являются возобновление течения срока подписания закона и возобновление процесса ратификации международного договора.

В случаях, предусмотренных статьей 78 Конституции, Совет рассматривает на соответствие Конституции действующие нормативные правовые акты республики. Действующий нормативный правовой акт, признанный Советом ущемляющим закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина и вследствие этого неконституционным, утрачивает юридическую силу и не подлежит применению. Решения судов и иных правоприменительных органов, основанные на таком законе или ином нормативном правовом акте, исполнению не подлежат. Уполномоченные государственные органы и должностные лица в порядке исполнения нормативного постановления Совета обязаны восполнять возникший пробел в праве незамедлительно.

В соответствии со статьей 74 Конституции итоговые решения Конституционного Совета вступают в силу со дня их принятия, являются общеобязательными на всей территории республики, окончательными и не подлежат обжалованию. Согласно этому, итоговые решения Совета действуют непосредственно после принятия и не требуют промульгации другими органами и должностными лицами.

Главной отличительной чертой решений Конституционного Совета является то, что акт, признанный не соответствующим Конституции Республики, лишается юридической силы, и это не требует никакого подтверждения другими государственными органами и должностными лицами. Решение Совета должно исполняться независимо от каких-либо обстоятельств. Норма закона или иного нормативного правового акта, признанная неконституционной, не подлежит применению, устраняется из правового поля. Восполнение правового пробела, появившегося после признания неконституционной нормы или действующего акта, является обязательным с учетом правовой позиции Конституционного Совета.

Законодательство республики не содержит четкого механизма исполнения итоговых решений Совета. Однако законодатель наделяет правом определения порядка исполнения итоговых решений сам орган, призванный обеспечивать верховенство Конституции. Конституционный Совет в соответствии со статьей 40 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу конституционного закона, "О Конституционном Совете Республики Казахстан" вправе определить порядок исполнения принятых им решений. Соответствующие государственные органы и должностные лица в срок, установленный Конституционным Советом должны сообщить о мерах, принятых во исполнение его решения. Из сказанного вытекает, что сам вправе решать вопросы и устанавливать механизм исполнения каждого отдельного итогового постановления.

Конституция республики и законодательство не предусматривают ответственность за неисполнение итоговых решений Конституционного Совета. Однако это не означает, что субъекты, обязанные исполнять решения Совета, могут игнорировать предписания, изложенные в итоговых постановлениях Совета. При неисполнении итоговых решений Совета может наступить общая конституционно-правовая ответственность.

Обычно на практике Совет, осуществляя предварительное рассмотрение закона, предлагает правотворческим органам исполнять свои решения, не указывая при этом конкретного срока. К примеру, в постановлении от 15 июня 2000 года N 9/2 "Об официальном толковании пункта 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан" было предложено внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство по вопросам регламентации порядка вынесения и установления сроков представления заключений Правительства республики по законопроектам, предусматривающим сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов. На основе и во исполнение указанного постановления Совета Правительством были внесены изменения в Регламент Правительства.

Признанные не соответствующими Конституции законы не могут быть подписаны Президентом и введены в действие. Они могут быть повторно приняты Парламентом при условии приведения в соответствие с Конституцией. Конституционный Совет своим Постановлением от 27 марта 1998 года N 1/2 признал не соответствующими Конституции некоторые статьи Гражданского кодекса Республики Казахстан (особенная часть), которые впоследствии были изменены в соответствии с постановлением Совета и приняты законодательным органом.

Обращения в Конституционный Совет об официальном толковании во многих случаях касаются вопросов приведения действующего законодательства в соответствие с Конституцией, конституционных полномочий законодательной и исполнительной власти, а также вопросов, возникающих в законодательном процессе.

Так, в постановлении от 9 октября 1998 года N 9/2 "Об официальном толковании пункта 2 статьи 41 Конституции Республики Казахстан" Конституционный Совет, разъясняя пункт 2 статьи 41 Конституции в части слов "свободно владеющий государственным языком", установил, что эту норму следует понимать как умение грамотно читать, писать, легко, без затруднений излагать свои мысли и публично выступать на казахском языке. Данное решение Совета было использовано Центральной избирательной комиссией при проверке ею кандидатов в Президенты Республики Казахстан на предмет знания ими государственного языка.

В постановлении от 13 апреля 2000 года N 2/2 "Об официальном толковании пункта 3 статьи 6 Конституции Республики Казахстан" Совет указал, что он не связывает официальное толкование норм Конституции с оценкой конституционности и законности постановления Правительства республики, поскольку в его компетенцию это не входит. Обращение по указанному постановлению было связано с принятым Правительством постановлением от 12 января 2000 года N 53 "О некоторых вопросах компании "Аксесс Индастриз, Инк.". Разъясняя конституционную норму, Конституционный Совет указал, что выход за пределы, установленные Конституцией и основанными на ее положениях законодательными актами, а также несоблюдение предусмотренных ими конкретных условий предоставления прав землепользования исполнительным органом означает превышение правовых границ воздействия на эти отношения, что влечет нарушение режима конституционности. Последствием принятия итогового решения Конституционного Совета стало постановление Правительства Республики Казахстан от 17 апреля 2000 года N 595 "Вопросы компании "Аксесс Индастриз, Инк.", где были исключены льготы, предоставленные хозяйствующему субъекту Правительством республики.

По инициативе Конституционного Совета с участием представителей Администрации Президента, Парламента, Правительства, Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, а также ряда других государственных органов 5 июля 2002 года было проведено совещание по вопросу исполнения итоговых постановлений Совета. Протокольным решением Администрации Президента республики государственным органам и их должностным лицам были поставлены конкретные задачи с указанием срока их исполнения. Несомненно, что совещание дает положительный результат.

В процессе своей работы Конституционный Совет постоянно взаимодействует с Президентом Республики Казахстан и его Администрацией, Парламентом, Правительством, Верховным Судом, Генеральной прокуратурой.

Взаимодействие Конституционного Совета с Президентом Республики Казахстан осуществляется по нескольким направлениям, прежде всего по "кадровому вопросу": согласно статье 71 Конституции Республики Казахстан Председатель и два члена Совета назначаются непосредственно Президентом Республики Казахстан. В случае выбытия или истечения срока пребывания в должности кого-либо из этих лиц замещение их осуществляется также Президентом. По истечении срока собственных полномочий Президент в качестве экс-Президента на основании соответствующего положения Конституции становится по праву пожизненным членом Конституционного Совета. Президент является одним из названных в статье 72 Конституции субъектов обращения в Конституционный Совет. На практике он обычно направляет обращения о проверке соответствия Конституции принятых Парламентом и поступивших к нему на подпись законов республики.

Вопрос о взаимодействии Президента республики и Конституционного Совета возникает и в случае реализации Президентом полномочий, закрепленных в пункте 4 статьи 73 Конституции Республики Казахстан, то есть при внесении Президентом возражения на решение Конституционного Совета. За время функционирования Совета возражения на его постановления были внесены Президентом лишь трижды.

Одной из задач Конституционного Совета является подготовка ежегодных посланий о состоянии конституционной законности в республике. По Конституции такие послания заслушиваются на совместном заседании Палат Парламента, поэтому "адресатом" их, в первую очередь, является представительный орган республики. Но, разумеется, текст послания представляется и в Администрацию Президента. Помимо этого, Указ Президента "О Конституционном Совете Республики Казахстан" устанавливает, что Председатель Конституционного Совета по требованию Президента республики представляет ему информацию о состоянии конституционной законности в стране.

В процессе своей работы Конституционный Совет тесно взаимодействует не только непосредственно с Президентом республики, но и с его Администрацией. 0 всех поступивших в Конституционный Совет обращениях в Администрацию Президента направляется сообщение. По ряду обращений запрашивается мнение (заключение) государственно-правового отдела Администрации. Последняя выступает координатором мероприятий, участие в которых принимает Конституционный Совет. Совещание по вопросу исполнения решений Конституционного Совета, которое упоминалось выше, было организованно под эгидой Администрации ее государственно-правовым отделом.

Взаимодействие Конституционного Совета с Парламентом носит достаточно разнообразный характер с учетом того, что в одних случаях такое взаимодействие осуществляется в целом с Парламентом как коллегиальным органом, в других – с группами депутатов в количестве не менее одной пятой части от их общего числа (при их обращениях в Совет), в третьих – со спикерами Палат Парламента. В целом, с Парламентом Совет взаимодействует, когда Парламент на совместном заседании Палат заслушивает ежегодные послания Конституционного Совета о состоянии конституционной законности в республике, а также когда Председатель и члены Совета после своего назначения на совместном заседании Палат Парламента приводятся Президентом республики к присяге.

Назначение на должность членов Совета осуществляется не Парламентом в целом и не его Палатами, а председателями Палат. Точно также субъектами обращения в Конституционный Совет Конституция называет не Парламент и не его Палаты, а председателей Палат и группы депутатов в количестве не менее одной пятой части от их общего числа. На долю таких депутатских групп приходится значительная часть обращений в Конституционный Совет, особенно об официальном толковании норм Конституции. В своих обращениях депутаты просят разрешить их сомнения в соответствии спорных положений рассматриваемых ими законопроектов Конституции. Принимаемые по этим обращениям постановления Совета способствуют принятию законов в соответствии с Конституцией Республики, обеспечению конституционной законности в законодательном процессе.

Конституция не предусматривает прямого взаимодействия Совета с Правительством республики как коллегиальным органом; субъектом обращения в Совет признается Премьер-министр как должностное лицо. Правом обращения в Конституционный Совет Премьер-министр пользуется нередко: обычно, когда Парламент принимает внесенный Правительством законопроект с существенными изменениями или принимает законы, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов без требуемого по Конституции Республики положительного заключения Правительства. В указанных случаях Премьер-министр просит проверить соответствие Конституции принятого Парламентом закона.

Верховный Суд и Генеральная прокуратура Республики пунктом 1 статьи 72 Конституции не названы в числе субъектов обращения в Конституционный Совет. Но Верховный Суд, в принципе, может обратиться в Совет на основании положения пункта 2 статьи 71, согласно которому Конституционный Совет рассматривает обращения судов в случаях, установленных статьей 78 Конституции, то есть если усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. В этом случае Верховный Суд, как и любой другой суд республики, обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании такого акта неконституционным. Генеральная прокуратура такой возможности не имеет, в связи с чем в республике время от времени высказываются предложения наделить этот орган правом непосредственного обращения в Конституционный Совет. Вместе с тем указанные органы по своему статусу и характеру выполняемых функций относятся к числу тех органов, с которыми Конституционный Совет в своей практической деятельности взаимодействует особенно тесно. "Официальным признанием" такой тесной взаимосвязи можно рассматривать то обстоятельство, что Указом "О Конституционном Совете Республики Казахстан" и Верховный Суд, и Генеральный прокурор названы в числе субъектов, которым итоговые решения Конституционного Совета направляются "во всех случаях".

Не будучи формально субъектами обращений об официальном толковании норм Конституции, Верховный Суд и Генеральная прокуратура нередко являются фактическими инициаторами таких обращений.

Практически по каждому поступившему обращению Конституционный Совет просит и Верховный Суд, и Генеральную прокуратуру дать свое заключение по обращению или иным образом выразить свою позицию.

В соответствии со статьей 35 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу конституционного закона, "О Конституционном Совете Республики Казахстан" Конституционный Совет принимает дополнительное решение по собственной инициативе, по ходатайству участников конституционного производства либо ходатайству государственных органов и должностных лиц, обязанных к исполнению решения, если: 1) ставится вопрос об истолковании решения Конституционного Совета; 2) необходимо исправить допущенные в решении Конституционного Совета неточности и ошибки редакционного характера. За время своего функционирования Конституционный Совет вынес несколько дополнительных решений и все по ходатайству или Верховного Суда, или Генеральной прокуратуры либо по ходатайству и того, и другого органа одновременно.

Конституционный Совет Республики Казахстан принимает активное участие в работе международных и республиканских конференций, семинаров, круглых столов, осуществляет тесную взаимосвязь со средствами массовой информации. В августе 2000 года Конституционный Совет совместно с Парламентом республики подготовили и провели международную научно-практическую конференцию "5-летие Конституции и законотворческий процесс в Республике Казахстан". В истекшем 2001 году Председатель Совета Ю.А. Хитрин выступил на международных научно-практических конференциях, посвященных 10-летию Конституционного Суда Российской Федерации (Москва, ноябрь) и проблемам имплементации норм международного права (Минск, июль). Н.И. Акуев выступил на международной конференции "Проблемы конституционной ответственности" в МГУ им. М.В. Ломоносова.

Председатель и члены Совета приняли участие в работах республиканских конференций, посвященных 10-летию независимости Республики Казахстан: "Институт президентства в новых независимых государствах", "Правовое развитие Казахстана за 10 лет независимости" и "Государственная независимость Республики Казахстан: вопросы теории и практики".

В республиканских и зарубежных печатных изданиях Председателем и членами Совета опубликованы более двух десятков статей и брошюр. Ежегодно издается Вестник Конституционного Совета, в котором публикуются постановления Совета, послания Парламенту о состоянии конституционной законности в республике и другие материалы.

Регулярно проводятся пресс-конференции, на которых представители средств массовой информации узнают о деятельности Конституционного Совета. Председатель и члены Совета регулярно выступают по республиканскому телевидению, информируя о состоянии конституционной законности в республике.

Конституционный Совет сотрудничает с органами конституционной юрисдикции стран СНГ и других государств.