РОССИЯ

М.А. Митюков
заслуженный юрист
Российской Федерации,
профессор

Становление и развитие конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации (1991-2002гг.)

Конституционное правосудие становится реальностью для субъектов Российской Федерации1. Десятилетние юбилеи Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) и Конституционного Суда Республики Дагестан – бесспорное доказательство тому. Достаточно дополнить к этому, что возможность создания судебных органов конституционного контроля сегодня предусмотрена конституциями и уставами 56 субъектов Российской Федерации2. В непродолжительной и еще незавершившейся истории становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации уже сейчас четко прослеживаются три этапа: 1) рождение идеи и создание первых республиканских конституционных судов (1991-1993гг.); 2) образование специализированных органов конституционного контроля в республиках и областях после принятия Конституции РФ 1993г. (1994-1996гг.) 3) возникновение конституционных (уставных) судов на основе Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996г. “О судебной системе Российской Федерации”3.

Идея создания конституционной юстиции в субъектах Федерации ненова: она реализована в ФРГ4. В российской действительности ее рождение и осуществление вызвано многими факторами. Прежде всего, демократизация государства обусловила необходимость поиска более эффективных форм конституционного контроля по сравнению с традиционными, осуществляемыми органами государственной власти. Закрепленный в конце 80-х - начале 90-х годов в прежних конституциях СССР, РСФСР и автономных республик институт комитетов конституционного надзора не получил долговременной перспективы. Комитет конституционного надзора РСФСР так и не был создан. С внесением изменений 15 декабря 1990г. в статью 119 Конституции РСФСР была открыта новая страница в системе развития институтов конституционного контроля в России: постепенно доминирующее положение в нем стал занимать судебный конституционный контроль5. В конце октября 1991 года был избран Конституционный Суд РСФСР. Но еще 6 мая 1991г. на заседании Верховного Совета РСФСР признавалось, что учреждение Конституционного Суда РСФСР «не препятствует в республиках создавать собственные органы конституционного контроля» и обеспечивать «охрану своего конституционного строя» собственными силами6. Под влиянием этого, а также фактора “суверенизации” в республиках в составе Российской Федерации комитеты конституционного надзора стали заменяться конституционными судами. В этот период вносятся дополнения в конституции и принимаются законы о конституционных судах последовательно в Дагестане, Саха (Якутия), Кабардино-Балкарии, Башкортостане, Татарстане, Туве и Мордовии, и в первых трех республиках, а также в Мордовии, суды начинают действовать7.

Немаловажным фактором, способствовавшим созданию судебных органов конституционного контроля в республиках, явилась и Концепция судебной реформы в Российской Федерации, одобренная по представлению Президента 24 октября 1991 года Верховным Советом РСФСР8. Она также вытекало из того положения, что согласно Федеративному договору, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации контроль за соблюдением их основных законов относится к исключительной компетенции последних. Поэтому субъекты Российской Федерации вправе были сами устанавливать организационно-правовые формы осуществления этого контроля и до принятия соответствующего федерального акта.

Таким образом, демократизация государства и его судебной системы, а также тенденции к реальному федерализму, сопряженные в некоторых случаях с идеями “суверенизации” республик породили конституционную юстицию в субъектах Российской Федерации. И весьма односторонними выглядят высказывания о том, что суды субъектов федерации возникли “как попытки региональных элит повысить свой собственный статус и приобрести в лице таких судов исполнителей регионального законодательства, “обрасти” собственной юридической инфраструктурой”9. Однако становление названной юстиции осуществлялось и осуществляется в сложных социально-политических и экономических условиях и в борьбе, которая порой ставила под сомнение легитимность региональных конституционных судов. Этой проблеме было уделено достаточно внимания на Конституционном совещании 1993г. в ходе доработки проекта ныне действующей Конституции РФ. Многими участниками совещания акцентировалось внимание на то, что конституционные суды в ряде республик существуют, что и необходимо зафиксировать в будущей российской Конституции. Другие, не возражая против учреждения конституционных судов в республиках, не поддержали идею включения этих судов в систему федеральных судов и, соответственно, в Конституцию РФ10. В частности, на попытку “косвенно” обозначить легитимность конституционных судов республик дополнением статьи 125 проекта Конституции правилом о том, что споры о компетенции между государственными органами республики разрешаются ее конституционным судом, было отвергнуто по мотиву, что этот вопрос не является предметом федерального конституционного регулирования и каждая республика сама может предусмотреть, как его решать11. Здесь же впервые к идеи создания уставных судов в краях, областях и округах подвел участников совещания А.А.Заболотников (Приморский край), заявив, что конституционные суды республик “не покрывают” конституционное пространство между субъектами Российской Федерации12.

Конституцией Российской Федерации 1993г. прямо не предусмотрено создание в ее субъектах конституционных (уставных) судов. Однако косвенно такое право у субъектов вытекает из логики статей 71 (п. “г”) и 128 (части 2 и 3) Конституции, предусматривающих образование “системы федеральных судов... судебной власти”, “федеральных судов”. Отсюда еще до принятия федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации” делался вывод о возможности образования и судов субъектов Российской Федерации13. Теоретической основой и дальнейшим импульсом для развития конституционного судопроизводства в регионах России стал также и провозглашенный Конституцией РФ реальный федерализм, основанный на равноправии субъектов Федерации, независимо от их государственно-правового статуса.

В 1994-1996гг. уже на новой конституционной основе продолжается процесс становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Предусматривается образование конституционных судов новыми конституциями ряда республик (Адыгея, Бурятия, Коми, Марий Эл, Хакасия). Принимаются законы о конституционных палатах и судах в Республиках Адыгея, Бурятия, Карелия и Коми14. Изменяется и дополняется Закон о Конституционном Суде Республики Тува и заменяется на новый Закон о Конституционном Суде Республики Дагестан15.

В этот период к ранее функционировавшим конституционным судам присоединяются подобные суды в Республиках Бурятия, Карелия и Коми. А в Республике Мордовия под влиянием политической конъюнктуры Конституционный Суд ликвидирован в 1994 г.16.

И все же в целом процесс развития конституционного судопроизводства в регионах набирал силу. Новым в организации государственной власти в некоторых краях и областях в эти годы является и попытка учредить собственные специализированные органы конституционного контроля. Возможность создания уставных судов (палат) закреплена в уставах Красноярского края, Воронежской, Московской, Новосибирской, Свердловской, Томской и Тюменской областях. Эта проблема получает положительное решение и в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти некоторых ее субъектов17. В Иркутской области была создана Уставная палата, а в Ставропольском крае предусматривается образование Согласительной палаты; обе они представляют собой квазисудебные органы, которые по своей природе ближе к комитетам конституционного надзора, чем к уставным судам18.

Правда, уставные суды в этот период не получили законодательной базы и не были созданы ни в одном субъекте Федерации.

Другим направлением в развитии судебного конституционного контроля в российских регионах намечалось приспособление к его функциям судов общей юрисдикции. По Конституции Республики Ингушетия ее Верховный Суд признавался высшим судебным органом республики не только в сфере гражданского, уголовного судопроизводства, но и конституционного (ст.83). В Самарской области предусматривалось возложение в некоторых ситуациях на областной суд обязанности рассматривать споры между Губернской Думой и Главой Администрации области по вопросам принятия законодательных актов19. Уставом (Основным Законом) города Москвы на Московский городской суд возлагалось официальное толкование законов Москвы (ст.121). Уставом (Основным Законом) Алтайского края (ст.91 и п.11 Переходных положений) предусматривалась альтернатива: конституционное судопроизводство в соответствии с федеральным конституционным законом может осуществлять краевой суд либо местный суд – Уставная судебная палата.

Современный этап становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации связан с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996г. “О судебной системе Российской Федерации”, предусмотревшим, что к судам субъектов Российской Федерации относятся и конституционные (уставные) суды. В этом законе определяется основа статуса судей и порядок создания и упразднения названных судов, их предназначение и финансирование, порядок регулирования в них судопроизводства и юридическая сила принятых ими решений.

Продолжает развиваться правовая основа конституционного правосудия как в субъектах, где соответствующие суды уже действуют, так и в тех, где их образование предполагается в будущем. В соответствии с Конституцией Кабардино-Балкарской Республики 1997 года принят новый Закон “О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики”20. Появились и новые редакции законов “О Конституционном Суде Республики Башкортостан”, “О Конституционном Суде Республики Татарстан”, “О Конституционном Суде Республики Тува”21. Внесены изменения и дополнения в Конституционный закон “О Конституционной Палате Республики Адыгея” и Закон “О Конституционном Суде Республики Коми”22. Впервые принят Закон “О Конституционном Суде Республики Марий Эл”23.

В 1997-1999гг. в Уставы Краснодарского и Приморского краев, Ханты-Мансийского автономного округа, Амурской, Иркутской, Новосибирской, Пермской и Челябинской областей внесены дополнения об уставных судах24. Соответствующие нормы предусмотрены и в принятых впервые Уставах Санкт-Петербурга, Кемеровской и Мурманской областей, Еврейской автономной области25. Вступили в силу законы об уставных судах Красноярского края, Свердловской и Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа26. Осуществлялась подготовка аналогичных законов в Алтайском крае, Белгородской, Воронежской, Курганской, Иркутской и Новосибирской областях, Санкт-Петербурге27. Включался этот вопрос в планы законопроектных работ и других областей, в том числе и тех, уставами которых не предусмотрено создание уставных судов28. Вероятно, что это осуществлялось непосредственно на основе ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации”.

В 1997-1998гг. формируются и начинают действовать Конституционная Палата Республики Адыгея, Конституционные Суды Республик Башкортостан и Марий Эл и Уставный Суд Свердловской области29. Дискутируется возможность создания конституционных и уставных судов и в других регионах30. Вместе с тем даже там, где конституциями и уставами предусмотрено создание органов конституционной юстиции, продолжаются споры о целесообразности их учреждения (Тува, Хакасия, Воронежская область и др.)31.

Другие альтернативные конституционному правосудию институты специализированного конституционного контроля в субъектах РФ в это время не получают развития. Наоборот, с принятием новой редакции Закона “О Конституционном Суде Республики Татарстан” и упразднением Уставной палаты Иркутской области осуществляется тенденция отказа от квазисудебных органов конституционного контроля32. Не распространяется и идея приспособления судов общей юрисдикции к конституционному правосудию, хотя на практике возникает серьезная проблема, связанная с определением пределов проверки этими судами законности актов органов региональной власти33.

Только Конституцией Республики Алтай, принятой ХХI сессией Государственного Собрания - Эл Курултай 7 июня 1997 года, возложено на Верховный и Арбитражный Суды Республики разрешение споров о соответствии Конституции Республики Алтай нормативно-правовых актов государственных органов, уставов и актов органов местного самоуправления (ст.155). Одновременно и в этой республике не исключается возможность образования Конституционного Суда (ст.145)34.

Новый импульс для развития региональной конституционной юстиции дало Всероссийское совещание «Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» (Москва, 24 декабря 1999г.)35. В 1999-2002гг. расширяется сфера федерального регулирования основных начал конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации. В той или иной мере нормы о конституционных (уставных) судах появляются в федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации», «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»36. В них решаются ключевые вопросы организации конституционных (уставных) судов.

Одновременно расширяется число субъектов Российской Федерации, предусматривающих создание подобных судов. Так, в Удмуртии в связи с переходом от «парламентской» к «президентской» республике предполагается создание Конституционного Суда в качестве «сдержки и противовеса» Главе республики37. Вследствие конституционных изменений в Конституции Республики Ингушетия также появляется норма о Конституционном Суде38.

Путем внесения изменений и дополнений в Конституцию республики в Северной Осетии-Алании вместо Комитета конституционного надзора учреждается Конституционный Суд39. А в Республике Ингушетия исключаются из Основного Закона нормы об осуществлении Верховным Судом конституционного судопроизводства. Этим самым в субъектах Российской Федерации завершился процесс унификации организационно-правовых форм охраны конституции (устава). Единственной формой специализированного конституционного контроля в них стал конституционный (уставный) суд. В контексте с названной тенденцией находится и переименование Конституционной Палаты Республики Адыгея в Конституционный Суд40, хотя первая по своему статусу уже с начала своего учреждения фактически являлась судебным органом.

В эти годы ряд областей и автономных округов, а также Москва, ранее не предусматривавшие уставные суды в своей системе государственной власти, закрепили в уставах возможность их создания41. Принимаются законы об Уставных Судах Санкт-Петербурга42, Москвы43, Иркутской44, Калининградской45 и Курганской областей46. А в ряде областей они разработаны и даже обсуждены в законодательных собраниях47. Сформированы и преступили к деятельности Конституционный Суд Республики Татарстан и Уставный Суд Санкт-Петербурга48.

В связи с разработкой и обновлением уставов ряда областей продолжилась полемика о целесообразности учреждения уставных судов49. В ходе ее порой предлагалось «радикально» расширить полномочия конституционных (уставных) судов и наделить их правом оценки конституций (уставов) субъектов Российской Федерации на соответствие Конституции РФ, а федеральный Конституционный Суд сделать «высшей апелляционной инстанцией» по отношению к названным судам50. Высказывалось и мнение об учреждении уставных судов в федеральных округах51. Противники уставных судов аргументировали тем, что создается «демократическая бюрократическая структура, содержащаяся за счет налогоплательщиков»52. При этом не только на практике, но и в доктрине конституционного права игнорировалось существование конституционных (уставных) судов53. И наконец, отмечая «топтание на месте» с расширением пространства региональной конституционной юстиции, высказывалось, что причина не только в проблеме ее финансирования, но и в «нежелании», особенно законодательной власти, иметь над собой контролера54.

Серьезным тормозом для развития конституционной юстиции является стремление отдельных ученых и практиков реализовать идею «административные суды вместо уставных». Ими в обиход запускается утверждение о «надуманности и недееспособности последних55. Устанавливая в проекте закона подведомственность административных судов, его разработчики «забывают» конституционные (уставные) суды субъектов Федерации56. Это один из аспектов, который препятствует образованию не только конституционных (уставных) судов, но и созданию административной юстиции.

Тем не менее по данным Отдела по обеспечению деятельности Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде РФ работа над проектами законов конституционных (уставных) судов запланирована либо ведется в той или иной степени в 25 субъектах Российской Федерации57.

Подводя итоги, следует отметить, что становление и развитие конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации, несмотря уже на десятилетнюю историю, осуществляется сложно и противоречиво. От закрепления в конституции (уставе) до принятия специального закона о конституционном (уставном) суде, а затем до реального создания суда проходит относительно длительный период времени. Фактически сейчас приняты законы о двадцати одном конституционном и уставном суде из 56, предусмотренных конституциями и уставами субъектов РФ, а реально функционируют эти суды в одиннадцати республиках, одной области и городе федерального значения.

Вместе с тем процесс развития конституционной юстиции не ограничивается только этой количественной характеристикой. Он имеет и качественные параметры. Формально это выражается в обновлении конституционных и уставных норм, законов о конституционных судах шести республик (Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Татарстан, Тува), в неоднократных изменениях и дополнениях всех существующих законов о конституционных и уставных судах субъектов Российской Федерации58. Содержательно совершенствовались нормы о порядке назначения (избрания) судей, их статусе, внедрении категории “непостоянных” судей (Адыгея, Ханты-Мансийский автономный округ), о компетенции и особенностях процедур рассмотрения некоторых категорий конституционных вопросов и споров. В большей мере ощущалось влияние федеральных конституционных законов “О Конституционном Суде Российской Федерации” и “О судебной системе Российской Федерации” на формирование законодательной базы регионов о конституционных и уставных судах.

В последние два года полномочия большинства действующих и еще необразованных конституционных (уставных) судов приведены в текстуальное соответствие со статьей 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»59. В некоторых регионах это осуществлено под влиянием «ограничительного» понимания указанной нормы органами прокуратуры и судами общей юрисдикции60. Вместе с тем в ряде субъектов РФ сохранена либо дополнена специфика в компетенции названных судов. В частности, Конституционным законом Республики Адыгея от 26 ноября 2001г. «О поправках в статью 101 Конституции Республики Адыгея» был установлен предварительный судебный конституционный контроль проектов нормативных актов, предлагаемых на вынесение на референдум Республики Адыгея61.

Наряду с этим своеобразные особенности включены и в другие законы о конституционных (уставных) судах субъектов. Так, Уставный Суд Ханты-Мансийского округа не вправе будет осуществлять конкретный нормоконтроль по жалобам граждан и запросам судов: последний заменен абстрактным нормоконтролем, инициируемым этими же субъектами62. В Свердловской области из закона исключены положения об окончательности решений Уставного Суда и вступлении их в силу с момента провозглашения63. И наконец, в связи с введением двухпалатной структуры Парламента в Адыгее Конституционным законом Республики Адыгея от 6 июня 2001г. «О поправках в статьи 68-73 главы 4 Конституции Республики Адыгея» отнесено избрание Конституционного Суда к совместному ведению обеих палат. А в Дагестане установлено избрание судей Конституционного Суда без ограничения срока64.

В остальном же развитие регионального законодательства о конституционной юстиции в последние годы шло в направлениях уточнения полномочий судов и процедур рассмотрения в них соответствующих дел, объектов судебного конституционного контроля. Наметилась и тенденция расширения круга субъектов обращения в конституционные (уставные) суды (Башкортостан, Бурятия, Карелия, Марий-Эл, Санкт-Петербург)65, что получило положительную оценку в литературе66.

Очевидно, что будущее регионального конституционного правосудия зависит от множества факторов политического, финансового, психологического и юридического характера, расширения и разграничения компетенции с судами общей юрисдикции, а в перспективе – и административными судами, осознания электоратом и политической элитой субъектов Федерации необходимости в этих судах.