Ю. Хитрин
Председатель Конституционного Совета
Республики Казахстан

О практике Конституционного Совета Республики Казахстан по обеспечению
верховенства и стабильности Конституции

Исторически и социально значимым достижением независимого Казахстана является стабильность в обществе, состояние гражданской, правовой и культурной общности народа Республики.

В современном Казахстане проживают свыше ста этнических, языковых и культурных групп и более сорока религиозных конфессий. Национальная политика базируется на принципах деятельности Республики, закрепленных в пункте 2 статьи 1 Конституции: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие во благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте. Главным фактором общественного равновесия и межнациональной консолидации в Казахстане вот уже почти десять лет служит Конституция Республики, принятая народом в 1995 году на республиканском референдуме.

В обеспечении верховенства и стабильности Конституции особая роль отведена Конституционному Совету Республики Казахстан. Практически каждое решение, принятое им укрепляет основы конституционного строя, непосредственно реализует нормы Конституции и защищает права и свободы человека и гражданина.

В ходе становления Казахстана, как нового независимого государства нам пришлось пережить немалые экономические и социальные трудности. Были они и в избрании модели государственного управления, определении его демократических институтов, в выработке механизмов осуществления народовластия. По Конституции 1993 года осуществление конституционного контроля возлагалось на Конституционный Суд Республики Казахстан. Однако права официально толковать Конституцию он не имел. После принятия действующей Конституции, Казахстан перешел к другой форме конституционного контроля, оптимально адаптированной к национальной конституционно-правовой системе. И до сих пор деполитизированный характер нашего конституционного контроля сохраняется. «Сегодня,– отмечает Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев,– по имеющимся полномочиям Конституционный Совет превосходит бывший Конституционный Суд … и более отвечает современным реалиям».

Конституционный Совет Республики Казахстан по своей внешней форме и порядку образования сравним с французской моделью квазисудебной конституционной юстиции, а по функциям – напоминает специализированные конституционные суды. Если основная задача Конституционного Совета Франции сводилась к контролю за деятельностью Парламента, то у Конституционного Совета Республики Казахстан она намного шире.

Главное назначение Совета – это обеспечение верховенства Конституции на всей территории Республики. Этот самостоятельный орган государства не интегрирован в триаду ветвей власти, что позволяет ему разрешать противоречия между субъектами конституционных прав и обязанностей по поводу их осуществления в Парламенте и вне его на основе Конституции. Они возникают: и в организационно-правовых отношениях по вопросам избрания, назначения и освобождения должностных лиц государства; и при решении вопросов ратификации или денонсации международных договоров Республики Казахстан; и в отношениях представительства и осуществления правомочий депутатов; и, наконец, это противоречия, часто возникающие на разных стадиях законодательного процесса. В массиве более чем ста постановлений Конституционного Совета по этим вопросам можно найти соответствующие правоположения.

Одним из основных видов деятельности Конституционного Совета является направление в Парламент Республики ежегодного послания о состоянии конституционной законности в стране по результатам обобщения практики конституционного производства. В своем ежегодном послании Конституционный Совет, кроме обобщения практики конституционного производства за каждый год, анализирует реальное соблюдение и уровень защищенности конституционных прав и свобод граждан. Не обходит Совет в своем послании и вопросы состояния законодательства, а также исполнения своих итоговых постановлений.

Указанные в статье 72 Конституции вопросы, составляющие компетенцию Конституционного Совета Республики Казахстан, как мне кажется, состоятельны и достаточны для обеспечения верховенства Конституции Республики. Конституционный Совет, рассматривая на соответствие Конституции законов, принятых Парламентом до подписания Президентом, а также международных договоров Республики до ратификации Парламентом обеспечивает соответствие законодательства Конституции Республики. Рассматривая конституционность действующих законов и иных нормативных правовых актов, Совет очищает правовой организм государства от тех норм, которые ущемляют конституционные права граждан. Имея право рассматривать вопросы, о правильности проведения республиканских выборов и референдумов, Совет имеет возможность гарантировать конституционный порядок и легитимность власти. Предполагаемые заключения Конституционного Совета при освобождении или отрешении Президента от должности, в соответствии со статьей 47 Конституции, рассматриваются как гарантия от возможных нарушений установленных конституционных процедур.

Согласно Конституции Республики Казахстан только Конституционный Совет вправе давать официальное толкование нормам Конституции. Значение официального толкования норм Конституции в том, что оно выявляет и раскрывает потенциал, неявные и скрытые возможности Конституции, содержащиеся в ее принципах, нормах и положениях. В качестве примера можно привести рассмотренное Конституционным Советом обращение Председателя Мажилиса Парламента Республики об официальном толковании норм пункта 2 статьи 2 и пункта 3 статьи 6 Конституции Республики. Разъясняя то, что допускает ли Конституция законодательное решение вопроса «о передаче в собственность иностранных государств земельных участков, предназначенных исключительно для размещения дипломатических представительств, аккредитованных в Республике Казахстан», Конституционный Совет в своем постановлении от 23 апреля 2003 года №4, указал на «недопустимость расчленения его территории, использования природных ресурсов без согласия государства и произвольного изменения статуса регионов Казахстана, нерушимость государственной границы и запрет на территориальные уступки в ущерб национальным интересам и суверенному равенству государства» Казахстан. При этом Совет отметил, что земельные участки не могут «передаваться в собственность иностранным государствам», а «предоставляются им для размещения дипломатических представительств, аккредитованных в Республике Казахстан, в пользование на условиях аренды».

Роль Конституционного Совета в период становления правового государства в Казахстане очень весома. Осуществляя свои полномочия, закрепленные в Конституции, Совет не реже чем другие правоприменители сталкивается с ситуациями, когда кажется, что не возможно рассмотреть и разрешить предмет «конфликта». На первый взгляд, ситуация порой выглядит так, буд-то бы эти вопросы неразрешимы без изменения текста Конституции. Но, конституционное предназначение Конституционного Совета таково, что он обязан, не искажая текст Конституции разрешить возникшие споры, разъяснить конституционные нормы, исходя из текста, содержания и духа Основного Закона.

Так, Конституционным Советом 1 декабря 2003 года постановлением №12 дано толкование статей 10 и 12 Конституции, в части норм, регулирующих правовое положение лиц, являющихся гражданами Республики Казахстан. Анализируя нормы указанных статей, а также принципы и другие положения Конституции о статусе личности Совет установил, что конституционный принцип единства гражданства исходит из унитарности многонационального государства.

Далее Совет указал, что исходя из определяющего характера института гражданства для государственности Казахстана и единого правового положения граждан, пункт 3 статьи 10 Конституции Республики устанавливает норму-принцип, согласно которой "за гражданином Республики не признается гражданство другого государства".

Обеспечение верховенства и стабильности Конституции в деятельности Конституционного Совета вряд ли было бы возможно без конституционного установления высшего нормативно-правового характера его итоговых решений. В отличие от других законодательных актов республики, итоговые решения Конституционного Совета Казахстана имеют исключительный юридический характер. В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Конституции нормативные постановления являются действующим правом. Они обладают свойствами, присущими нормам самой Конституции, не могут быть обжалованы, опротестованы и вступают в силу после подписания Председателем и членами Совета. Постановления Конституционного Совета после вступления в силу подлежат неразрывному с нормами Конституции применению. Их исполнение обязательно для всех.

Только гарант Конституции – Президент Казахстана – имеет право приносить возражения на решения Конституционного Совета. Однако возражения Президента могут быть преодолены двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Совета. В таком случае, ранее принятое решение Совета сохраняет свою силу. При непреодолении возражений Президента решение Конституционного Совета считается непринятым. Возражение может быть внесено не позднее чем в десятидневный срок со дня получения Президентом текста решения.

За период деятельности Конституционного Совета им было принято около ста итоговых решений и всего три раза вносились возражения Президента Республики (по поводу решений Совета касательно ГПК, законов о торгово-промышленной палате и о Парламенте). В первом случае из трех, Совет частично удовлетворил внесенное возражение Президента Республики, а в остальных случаях Совет подтвердил квалифицированным большинством голосов свои ранее принятые решения.

Так, в возражении Президента, поступившем на постановление Конституционного Совета от 22 ноября 2001 года №15/2 «О Конституционном законе Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» было выражено сомнение в убедительности доводов Совета, приведенных в пользу признания Конституционного закона не соответствующим Конституции.

Рассмотрев внесенное Президентом возражение, Конституционный Совет в постановлении, принятом по этому поводу подтвердил свои выводы, изложенные в постановлении от 22 ноября 2001 года №15/2, Конституционный Совет двумя третями голосов своих членов преодолел его. В связи с этим постановление, по которому было внесено возражение, сохранило свою юридическую силу.

Конституционный Совет укрепляет устойчивость Конституции, создает действующее право, являющееся органическим продолжением конституционных норм, воспроизводит новое прецедентное право для разных отраслей законодательства.

Обязательные прецеденты понимания и применения конституционных норм, которые содержатся в постановлениях Конституционного Совета в форме различных правоположений, постепенно, как представляется, формируют необходимую подотрасль конституционного права - прецедентное конституционное право, которая свойственными ей методами регулирования, значительно облегчает прямое действие Конституции. В этом ее цель: конкретизировать нормы Конституции до такой степени, которая необходима для непосредственного их применения к подлежащим регулированию общественным отношениям. При этом сама Конституция остается незыблемой, а раскрывается ее потенциал. «Ревизия норм Конституции, продиктованная политической конъюнктурой, - указывает Глава государства Казахстан Н.А. Назарбаев, - это прямой путь к кризису власти и расшатыванию государственных устоев». Не случайно сказано: «чтобы Конституция была еще хуже, ее следует постоянно улучшать».

Насколько нам известно, итоговые решения органов конституционного контроля многих сопредельных стран не определены их конституциями в качестве формы и источника действующего права.

Феномен конституционализма в Казахстане выражается в гармоничной динамике отношений Главы государства, Конституционного Совета, Парламента, его депутатов, Правительства и судов Республики как во взаимодействии, так и для обеспечения стабильности Основного Закона страны.

За годы деятельности Конституционный Совет успешно выполняет свою стратегическую задачу, которая заключается в том, чтобы не просто рассматривать поступившие обращения, а создавать систему конституционных позитивов, чтобы отношения в обществе не превращались в проблему.

В современных условиях Конституционный Совет, как и соответствующие органы в других странах, занимает не просто важное место в отношениях органов ветвей власти и многонациональным обществом, но и является олицетворением постепенно зарождающихся конституционных традиций. Обеспечивая верховенство Конституции, Совет формирует и пропагандирует конституционную идеологию, утверждает правовую культуру населения. Он выполняет задачи конституционного научно-аналитического центра Республики, опыт которого становится объектом пристального изучения ученых юристов и практиков Республики.

За минувшие годы Конституционный Совет сумел не только организовываться, но и удачно найти свою политическую нишу. Конституционный Совет многосторонне и эффективно стал воздействовать на процессы государственного строительства, формирования устойчивых конституционно-правовых отношений и порядка в условиях социальной трансформации Республики Казахстан.

В обеспечении стабильности Конституции не важно наличие каких-либо сверх полномочий, не столь важна также внешняя форма, состав и структура этих органов. Главным, как мне кажется, является приверженность органа конституционного контроля духу конституционализма, сочетающего реальные возможности общества и государства, с нормами, принципами и положениями действующей Конституции. Выступая арбитром и хранителем Конституции, он призван воплощать всю глубину её норм в жизнь.