СТАБИЛЬНОСТЬ И РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИИ:
РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА В ИХ ОБЕСПЕЧЕНИИ

В последнее время в различных кругах все чаще поднимаются вопросы о внесении изменений в действующую Конституцию Российской Федерации. Недавно обсуждавшаяся в Государственной Думе законодательная инициатива Ивановской области об увеличении срока полномочий Президента России свидетельствует, что данный процесс с плоскости обсуждения в прессе и научной литературе уже переходит на конкретную законотворческую процедуру. В связи с этим есть основания утверждать, что дальнейшая разработка научно обоснованных критериев соблюдения стабильности и обеспечения развития Конституции России не только не теряет своей актуальности, но и становится конкретной реальностью при исследовании вопросов российского конституционализма в сегодняшних условиях.

1. Конституция как основной закон — акт долговременного действия. Одним из основных юридических свойств этого акта является стабильность^ то есть устойчивость его содержания.^) Стабильность Конституции обеспечивает устойчивость всей правовой системы, государственной и общественно-политической жизни страны. Однако стабильность Конституции не означает ее абсолютной неизменяемости. Изменившиеся общественные отношения, экономические, социальные и политические условия требуют периодического приведения и конституционных норм в соответствие с этими изменившимися условиями. В противном случае Конституция перестает работать как "живой" закон, как аккумулятор социально-правового опыта динамично развивающегося общества. (2)

С другой стороны, в силу того, что Конституция закрепляет основы организации общества и государства, она не может перекраиваться в угоду сиюминутным интересам. Частичный или полный пересмотр действующей Конституции оправдан бывает только в том случае, если изменения общественных отношений, составляющих предмет ее регулирования, действительно носят существенный характер. (3)

2. Юридическая гарантия стабильности Конституции — установление особого, усложненного порядка ее полного или частичного пересмотра, призванного обеспечить одновременно и стабильность и динамичное развитие Основного Закона.

Процедура полного и частичного пересмотра Конституции Российской Федерации определена положениями ее главы 9 (статьи 134-137). Эти положения определяют как роль, которую играет Федеральное Собрание Российской Федерации в процедурах пересмотра Конституции, так и особенности этих процедур.

Вместе с тем необходимо указать, что решениями Конституционного Суда конкретизируются и интерпретируются нормы Конституции Российской Федерации, регламентирующие содержание, принципы и процедуры законодательного процесса в Федеральном Собрании. (4) Как увидим далее, эти утверждения относительно роли решений Конституционного Суда в полной мере относятся и к процедурам полного или частичного пересмотра положений Конституции.

По своей значимости высшее место в иерархии процедур пересмотра Конституции занимает процедура пересмотра положений глав 1, 2, 9, которые не могут быть изменены в рамках действующей Конституции, поскольку положения, закрепляющие основы конституционного строя и правовой статус личности, являются «ядром» Конституции Российской Федерации и выражают саму ее сущность. А положения главы 9 содержат материальные и процессуальные гарантии ее стабильности. (5) Согласно части 1 статьи 135 Конституции, Федеральное Собрание не может пересмотреть положения этих трех глав, то есть принять закон об их изменении. Они могут быть пересмотрены только путем принятия новой Конституции. А вот в процедуре разработки и принятия новой Конституции, определяемой частями 2 и 3 статьи 135 Конституции, Федеральному Собранию отведена роль инициатора полного пересмотра действующей Конституции. Федеральное Собрание вправе принять квалифицированным большинством - тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы — постановление, содержащее предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9. В этом случае созывается Конституционное Собрание, к исключительной компетенции которого отнесены разработка и принятие проекта новой Конституции или решения о вынесении его на референдум.

Применительно к обсуждаемой теме, Конституционный Суд разрешил вопрос, возникший в практике законодательной деятельности Федерального Собрания, о том, что означает указанное выше понятие «общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы» - общее число членов каждой отдельной палаты или их сумму? Конституционный Суд (постановление от 12 апреля 1995 года № 2-П) снял эту обнаружившуюся в нормах Конституции неопределенность и разъяснил, что «положение об

общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы... следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты...». (6)

Второе место в этой иерархии процедур занимают положения, содержащиеся в главах 3-8 Конституции, которые регламентируют федеративное устройство российского государства, порядок формирования, организацию, компетенцию и взаимоотношения федеральных государственных органов, статус местного самоуправления. Положения всех этих статей, за исключением статьи 65, изменяются в порядке, предусмотренном статьей 136, то есть путем принятия законов о конституционных поправках.

Конституционный Суд своим решением по делу о толковании статьи 136 Конституции (постановление от 31 октября 1995 года № 12-П) развил конституционные нормы и в данном случае и разъяснил, что поправки в смысле статьи 136 Конституции принимаются в форме особого правового акта, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона, а именно в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации; положение статьи 136 Конституции о том, что поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований статьи 108 (часть 2) Конституции об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы;

вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно:

необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации', кроме того, должно быть соблюдено положение статьи 134 Конституции, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ; законодатель вправе регулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте;

вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом и обнародованию. (7)

В дальнейшем это Постановление Конституционного Суда фактически обусловило принятие специального федерального закона, устанавливающего порядок, условия внесения, принятия, одобрения и

вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции (Федеральный закон от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ), в котором нашли законодательное закрепление сформулированные Конституционным Судом правовые позиции по внесению поправок к положениям глав 3-8 Конституции.

Третье место в указанной иерархии занимает процедура внесения изменений в статью 65, в части определения состава Российской Федерации. Изменения в нее вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта федерации (часть 1 статьи 137). Таким образом, изменения статьи 65 в части, касающейся состава Федерации, осуществляются в более упрощенном порядке, чем изменения других статей глав 3-8.

Четвертое место в данной иерархии занимает процедура внесения изменений в часть 1 статьи 65, касающихся наименования субъекта федерации. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции (от 28 ноября 1995 года № 15-П), изменения наименования субъекта федерации включаются в текст статьи 65 Конституции РФ Указом Президента РФ на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном порядке. (8) Таким образом, в данном случае процедура еще более упрощается и изменения в Конституцию вносятся не какими-либо федеральным конституционным законом, федеральным законом или законом о конституционных поправках, а другим по своей юридической силе правовым актом - указом главы государства. Следовательно, Федеральное Собрание не принимает участия в процедуре изменения части 1 статьи 65 Конституции, касающегося включения в ее текст нового наименования субъекта Федерации.

3. Как свидетельствуют вышеприведенные примеры из практики Конституционного Суда Российской Федерации, в ходе официального толкования Конституции, Конституционный Суд конкретизирует и развивает содержание отдельных конституционных положений, а в недостаточно прописанных конституционных процедурах выявляет и пробелы. Как логическое следствие официального толкования Конституции становится, таким образом, проявление новых норм, в особенности процедурного порядка. Эти новые нормы заполняют выявленные Конституционным Судом пробелы и снимают обнаружившуюся неопределенность конституционных норм. Иногда в своих решениях Конституционный Суд снимает и имеющиеся противоречия в содержании Конституции. Конституционный Суд практикует также рекомендации законодателю осуществить необходимое нормативно-правовое регулирование в соответствии со сформулированной правовой позицией Конституционного Суда. Так, в своем Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Гражданского процессуального

кодекса РФ (от 27 января 2004 года № 1 -П) Конституционный Суд отметил, что закрепив полномочия Верховного Суда РФ по рассмотрению дел об оспариваний нормативных правовых актов Правительства РФ в федеральном законе, законодатель не выполнил требование статьи 128 (часть 3) Конституции РФ, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности Верховного Суда РФ устанавливаются федеральным конституционным законом. Конституционный Суд постановил, что Федеральному Собранию надлежит принять федеральный конституционный закон в соответствии с требованиями статьи 128 (часть 3) Конституции РФ. (9) В этих случаях, как правило, правовые позиции Конституционного Суда выступают материальными критериями будущего правового регулирования, задают ему известные параметры, являются своеобразными теоретическими моделями будущих правовых норм.

Таким образом, Конституционный Суд, не являясь законодательным органом и не подменяя законодателя, фактически активно содействует Федеральному Собранию в осуществлении его законодательных полномочий по внесению изменений в Конституцию или ее пересмотру. В конечном результате такая практика Конституционного Суда способствует обеспечению стабильности и развития Конституции, превращая ее в подлинно реальное, действующее право.

(1) См.: Ю. Юдин. Законодательная процедура внесения изменений в Конституцию РФ//В сб.: Проблемы парламентского права России. М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда, 1996. С. 117.

(2) См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/ Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. -М.:СПАРК,2001.С.638.

(3) См.: Ю.Юдин. Указ. соч. С. 117.

(4) Подробнее см.: H.B. Витрук. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки теории и практики. М.: «Городец-издат», 2001. С. 182-215.

(5) См.: Ю. Юдин. Указ. соч. С. 118.

(6) См.: Вестник Конституционного Суда. 1995, № 2-3.

(7) См.: Конституция Российской Федерации с комментариями Конституционного Суда РФ. - 4-е изд. - М.: ИНФРА-М, 2003. С. 69-73.

(8) См.: Конституция Российской Федерации с комментариями Конституционного Суда РФ. - 4-е изд. - М.: ИНФРА-М, 2003. С. 73-77.

(9) См.: «Российская газета» от 3 февраля 2004 г.