А.В.Марыскин
заместитель Председателя
Конституционного Суда Республики Беларусь
Механизм исполнения решений Конституционного СудаРеспублики Беларусь
Процедура конституционного судопроизводства завершается вынесением Конституционным Судом соответствующего решения. По существу рассматриваемых вопросов Конституционный Суд Республики Беларусь принимает два вида итоговых актов — заключения и решения. Исполнение заключений и решений Конституционного Суда входит в компетенцию в основном тех государственных органов и должностных лиц, которым адресован соответствующий акт Конституционного Суда. Признание же нормативного акта не имеющим юридической силы со дня вынесения заключения Конституционного Суда, со дня издания (вступления в силу) этого нормативного акта, а также с того времени, которое определил Конституционный Суд, исполняется непосредственно и лишь в случае пробела в законодательстве, вызванного признанием акта не имеющим юридической силы, порождает обязанность для правотворческих органов урегулировать соответствующие отношения.
Обычно Конституционный Суд предлагает правотворческим органам исполнять свои решения в определенный срок или не указывает конкретного срока исполнения. Первый вариант является предпочтительным, так как позволяет Конституционному Суду обеспечить более эффективный контроль за исполнением решений, а также поставить перед правотворческими органами более конкретные задачи по подготовке изменений и дополнений (отмене) нормативных правовых актов. Такой срок, устанавливаемый Конституционным Судом, должен быть разумным как в отношении скорейшего прекращения действия неконституционных норм, так и в отношении возможностей правотворческих органов (например Парламента, который работает посессионно) принять необходимые нормативные правовые акты.
Еще более важное значение имеют сроки утраты нормативными правовыми актами юридической силы по решению Конституционного Суда. Как уже отмечалось, Конституционный Суд может признать нормативный правовой акт не имеющим юридической силы со времени его вступления в силу, со времени вынесения решения Конституционного Суда, а также с иного времени, которое устанавливает Конституционный Суд. Определенные сложности может вызвать исполнение решения Конституционного Суда, в котором нормативный правовой акт признается недействующим со времени вступления его в силу. Такие сложности объясняются тем, что нормативный правовой акт ранее порождал определенные юридические последствия для граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций и признание его не имеющим юридической силы со времени принятия, издания, опубликования (т.е. вступления в силу) может являться основанием для достаточно серьезных правовых споров. Это обстоятельство следует учитывать Конституционному Суду при вынесении решений.
При исполнении решений (заключений) Конституционного Суда Республики Беларусь нередко возникают вопросы, связанные с надлежащим или ненадлежащим исполнением таких решений. Хотелось бы отметить, что самим решением (заключением) Конституционного Суда нормативный акт может признаваться соответствующим или не соответствующим Конституции, международно-правовым актам либо актам государственных органов (должностных лиц), обладающим более высокой юридической силой по сравнению с рассматриваемым нормативным актом. Возможен и иной вариант, когда нормативный акт признается соответствующим Конституции, но Конституционный Суд в своем решении (заключении) предлагает правотворческому органу устранить существующие противоречия в тексте нормативного акта, включая и недоработки технико-юридического характера.
Ситуация с признанием нормативного акта соответствующим Конституции, на первый взгляд, не требует контроля за исполнением решения (заключения) Конституционного Суда. На практике же приходится сталкиваться с недостатками юридической техники, которые послужили причиной обращения в Конституционный Суд соответствующих государственных органов. Так, в Заключении от 18 февраля 2000 г.“О соответствии Конституции пункта 2 Указа Президента Республики Беларусь от 18 января 1999 г. № 30 “О толковании Указа Президента Республики Беларусь от 8 февраля 1995 г. № 52” Конституционный Суд отметил, что неоднозначное понимание пункта 1 Указа от 8 февраля 1995 г. № 52 “в определенной мере было обусловлено нечеткостью его терминов и формулировок, неопределенностью понятия “экспортная часть бартерного контракта”. В Решении Конституционного Суда от 5 сентября 2000 г. “О плате за пользование жилыми помещениями и техническое обслуживание жилищного фонда” Конституционный Суд, отметив, что “в связи с отсутствием в Жилищном кодексе четкого регулирования вопросов, связанных с осуществлением населением жилищно-коммунальных платежей, неоднозначный подход к ним прослеживается и в подзаконных нормативных актах”, предложил уполномоченным государственным органам упорядочить используемые в жилищном законодательстве термины и понятия “в целях их однозначного понимания и применения на практике”.
При исполнении решений Конституционного Суда, в которых нормативный акт признавался соответствующим Конституции, определенное место уделяется и практике его применения. Статьей 11 Закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” установлено, что при проверке акта Конституционный Суд имеет в виду как буквальный его смысл, так и смысл, придаваемый ему практикой применения. В Решении от 23 марта 2001 г. “О сроках обжалования в суд военнослужащим дисциплинарного взыскания” Конституционный Суд обратил внимание на отсутствие единообразной практики применения процессуальных норм при рассмотрении жалоб и заявлений военнослужащих. В частности, Суд указал, что жалобы (заявления) военнослужащих об оспаривании увольнения рассматриваются в исковом порядке, а жалобы о снятии дисциплинарных взысканий — по правилам, возникающим из административно-правовых отношений.
В таких случаях Конституционный Суд предлагает соответствующим государственным органам откорректировать практику применения нормативного акта.
Несколько иная ситуация с исполнением решения Конституционного Суда возникает в случае признания нормативного акта не соответствующим Конституции.
Основная проблема с исполнением решения в таком случае заключается в том, чтобы правотворческий орган правильно уяснил содержание решения Конституционного Суда и в соответствии с его буквой и духом внес в нормативный правовой акт изменения (или отменил, принял новый нормативный акт и др.). Иногда возникают вопросы, связанные с тем, что правотворческий орган вносит изменения в нормативные правовые акты на основании решений Суда, но в самих актах искажает содержание решений по разным причинам.
Анализируя эту проблему, следует остановиться на возможностях Конституционного Суда предлагать своеобразные “подсказки” нормотворческому органу. Существует достаточно аргументированная точка зрения о возможности негативного правотворчества со стороны Конституционного Суда. В самом деле, признавая нормативный правовой акт не соответствующим Конституции, Конституционный Суд определяет с какого времени нормативный акт утрачивает юридическую силу, т.е. прекращает свое действие. В этом смысле Конституционный Суд выступает как негативный правотворческий орган.
Более спорной является точка зрения о возможности Конституционного Суда выступать в качестве позитивного правотворческого органа. Действительно, Конституционный Суд не является правотворческим органом в прямом смысле этого слова. Как и большинство конституционных судов, Конституционный Суд Республики Беларусь наделен правом вносить предложения о необходимости внесения в акты действующего законодательства изменений и дополнений, принятия новых нормативных актов (статья 7 Закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь”). Однако в этих случаях правотворческими органами являются Президент, Парламент, Правительство, другие государственные органы в соответствии с их компетенцией. Вместе с тем, формулируя свою позицию по конкретному нормативному правовому акту либо высказывая общую позицию по ряду нормативных актов (например, по возможности гражданина обращаться с целью защиты его прав и свобод в суд, даже если в нормативных актах предусматриваются иные процедуры такой защиты), Конституционный Суд, по нашему мнению, выступает косвенно как позитивный правотворческий орган. Причем встречаются случаи, когда правотворческий орган заимствует соответствующие формулировки нормативного акта из решения Конституционного Суда.
Не останавливаясь подробно на вопросе о том, из какой части решения Конституционного Суда (мотивировочной или резолютивной) правотворческий орган может использовать такие формулировки в качестве, как уже указывалось, своеобразных подсказок, следует все же отметить, что в практике работы Конституционного Суда Республики Беларусь первоначально основные предложения излагались в мотивировочной части, а в резолютивной части решения констатировался факт несоответствия нормативного акта Конституции и содержались поручения правотворческому органу о приведении нормативного правового акта в соответствие с заключением Конституционного Суда. Позднее нередко в своих заключениях Конституционный Суд Республики Беларусь именно в резолютивной части высказывал свои конкретные предложения правотворческому органу.
Для того чтобы правотворческий орган более четко уяснил позицию Конституционного Суда по нормативному правовому акту, Конституционный Суд Республики Беларусь использует практику толкования своих заключений. Возможность такого толкования предусмотрена статьей 41 Закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь”. Официальное толкование решений Конституционного Суда может осуществляться самим Конституционным Судом и на практике производится Конституционным Судом Республики Беларусь как по инициативе государственных органов, имеющих право на официальное обращение в Конституционный Суд, так и других государственных органов и должностных лиц, которые связаны с исполнением решений Конституционного Суда. Так, по просьбе Прокуратуры Республики Беларусь Конституционный Суд 25 марта 1999 г. принял Заключение “О толковании Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 19 декабря 1994 г. “О соответствии Конституции примечания к статье 177 Уголовного кодекса Республики Беларусь”, в котором разъяснил ряд позиций, связанных с решением вопросов об ответственности за недоносительство и за заранее не обещанное укрывательство близких родственников или членов семьи лица, совершившего преступление.
Следует также отметить, что указанная статья Закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” позволяет Конституционному Суду осуществлять толкование решений и по собственной инициативе.
Иным вариантом, помогающим правотворческим и правоприменительным органам уяснять правовую позицию Конституционного Суда по отдельным вопросам, могут являться решения Конституционного Суда, связанные с практикой исполнения ранее принятых решений Суда. Конституционный Суд Республики Беларусь 5 декабря 2000 г. принял решение “О практике применения решений Конституционного Суда Республики Беларусь от 2 июля 1999 г. “О некоторых вопросах представительства в суде по гражданским делам, от 13 декабря 1999 г. “О некоторых вопросах обеспечения гражданам конституционного права на получение юридической помощи в уголовном процессе, от 4 июля 2000 г. “О некоторых вопросах, связанных с оказанием юридической помощи осужденным” в части реализации положений статьи 62 Конституции”, в котором как бы подвел итоги правотворческой и правоприменительной практики по вопросам обеспечения конституционного права граждан на оказание им юридической помощи.
При исполнении решений Конституционного Суда особое место занимают вопросы исполнения решений теми государственными органами и должностными лицами, которым такие решения прямо не адресованы. Например, Конституционный Суд признает неконституционным закон и предлагает Парламенту внести в закон определенные изменения и дополнения. Однако в законотворческом процессе во многих государствах участвует не только Парламент, но и Президент, который эти законы подписывает и может возвратить их в Парламент для повторного обсуждения и голосования (вето Президента). Если Парламент не преодолевает вето Президента, то изменения и дополнения в закон, основанные на заключениях Конституционного Суда, не принимаются Парламентом в установленный срок или не принимаются вообще. Поэтому Конституционный Суд, предлагая правотворческим органам урегулировать ситуацию с неконституционным правовым актом, в резолютивной части своих решений должен учитывать и такие моменты.
Еще более сложным является вопрос об исполнении решений Конституционного Суда теми органами и должностными лицами, которые принимали правовые акты на основе нормативных правовых актов более высокой юридической силы. В статье 9 Закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” установлено, что признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующим Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте или его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих эти положения. Положения таких актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Эта на первый взгляд обоснованная и логичная статья Закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” все же не дает четкого ответа на вопрос о механизме исполнения решений Конституционного Суда в отношении нормативных актов, основанных на нормативных актах более высокой юридической силы (сроки отмены таких нормативных актов, порядок решения вопросов, связанных с возможными пробелами в законодательстве и др.). Кроме того, сложным является в этом отношении и контроль за исполнением правотворческими органами, принимающими (издающими) нормативные акты, основанные на решениях вышестоящего государственного органа. Например, для реализации закона о бюджете принимаются нормативные правовые акты не только республиканских государственных органов (Правительства, министерств и др.), но и правовые акты местных представительных и исполнительных органов. Нет сомнений в том, что Конституционному Суду достаточно сложно (или даже невозможно) полностью проконтролировать данную ситуацию. Поэтому в своих решениях Конституционный Суд может предложить Правительству (или другим государственным органам) обеспечить в течение определенного срока приведение нормативных актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) в соответствие с решением Конституционного Суда. К подобному контролю, на наш взгляд, должны привлекаться и органы прокуратуры, поскольку в ряде стран, в том числе и в Республике Беларусь, в компетенцию органов прокуратуры входят вопросы общего надзора, и указанные органы обладают правом принесения протестов в отношении незаконных правовых актов.
Конституционный Суд Республики Беларусь использует и другие формы воздействия на исполнение судебных решений правотворческими и правоприменительными органами. К таким формам относятся обращения Конституционного Суда к указанным органам с предложениями о необходимости своевременного и надлежащего исполнения его решений, участие специалистов Конституционного Суда в различного вида рабочих группах по разработке изменений и дополнений в нормативные правовые акты, вытекающих из решений Суда, обобщение практики исполнения судебных решений в ежегодных посланиях Конституционного Суда Парламенту и Президенту и др.
Следует отметить, что государственные органы и должностные лица в Республике Беларусь в основном внимательно относятся к необходимости приведения нормативных правовых актов в соответствие с решениями Конституционного Суда. Вместе с тем законодательство Республики Беларусь не предусматривает конкретных видов ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда, хотя в статье 10 Закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” установлено, что отказ или уклонение от рассмотрения, нарушение сроков, неисполнение или ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда влекут ответственность в соответствии с законодательством Республики Беларусь. До принятия нового Уголовного кодекса Республики Беларусь в ранее действующем уголовном праве была предусмотрена (статья 1671 УК) уголовная ответственность для должностных лиц, занимающих ответственное положение, за понуждение к неисполнению решений Конституционного Суда. В действующем в настоящее время Уголовном кодексе Республики Беларусь такая специальная статья отсутствует, хотя в иных нормативных правовых актах (Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июля 1999 г. № 29 “О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины” и др.) установлены некоторые меры ответственности за неисполнение судебных решений. Кроме того, в отношении Парламента статьей 94 Конституции Республики Беларусь предусмотрена возможность роспуска палат Парламента в случае грубого или систематического нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь. На наш взгляд, к таким нарушениям может относиться и неисполнение решений Конституционного Суда.
Конституционные суды в постсоветских государствах созданы сравнительно недавно. Нередко у них возникают такие проблемы, которые в государствах с устоявшимся отношением к конституционному правосудию считаются уже давно решенными, в том числе и проблемы, связанные с исполнением судебных решений. Поэтому обмен опытом на конференциях по данным проблемам представляется весьма важным для обеспечения эффективности конституционного контроля.