Ф. П. Тохян
член Конституционного Суда
Республики Армения
Проблемы исполнения актов Конституционного Суда Республики Армения
В течение более 5 лет своей деятельности Конституционный Суд Республики Армения рассмотрел более 320 дел, принял около 450 протокольных решений, отдельные нормы 5 международных договоров Республики Армения, а также 8 законов Республики Армения были признаны не соответствующими Конституции Республики Армения. Более десяти обращений Президента не были вообще приняты к рассмотрению Конституционным Судом, т. к. по форме не соответствовали требованиям закона.
По международным стандартам такая деятельность считается достаточно результативной.
В основе постановлений Конституционного Суда по каждому делу лежит огромный труд членов Конституционного Суда, специалистов аппарата Конституционного Суда по глубокому и всестороннему изучению международных документов конституционного контроля, ознакомление с международной практикой конституционного правосудия, а также анализ и обоснование применения соответствующих норм Конституции Республики Армения.
Для установления своей позиции Конституционный Суд Республики Армения широко использует сравнительный анализ международного опыта конституционного права, правоприменительную практику и теоретические обобщения.
1. Согласно ст. 102 Конституции Республики Армения и ст. 64 Закона Республики Армения "О Конституционном Суде" Конституционный Суд принимает постановления и заключения.
Конституция Республики Армения четко устанавливает, по каким вопросам своей компетенции и в каком режиме голосования Конституционный Суд принимает свои акты. В частности, согласно ст. 102 Конституции и ст. 65 Закона Республики Армения "О Конституционном Суде" Конституционный Суд принимает постановления по вопросам, перечисленным в пунктах 1-4 и 9 ст. 100 Конституции, т.е. когда в установленном законом порядке:
Конституционный Суд принимает заключения по вопросам, перечисленным в пунктах 5-8 статьи 100 Конституции, т.е. в установленном законом порядке:
Кроме того, согласно ст. 65 Закона Республики Армения "О Конституционном Суде" по вопросам подготовки дел к рассмотрению и вопросам рассмотрения, а также по иным вопросам, связанным с организацией его деятельности, Конституционный Суд принимает процедурные решения.
Таким образом, по законодательству Конституционный Суд принимает 3 вида актов-постановлений, заключения, процедурные решения.
2. Юридическая природа и правовые последствие актов Конституционного Суда Республики Армения разные.
Постановления Конституционного Суда Республики Армения имеют властный, распорядительный характер. Это те решения, акты, в которых содержится ответ по существу вопроса, поставленного в обращении заявителя.
Согласно ст. 102 Конституции Республики Армения и ст. 64 Закона Республики Армения "О Конституционном Суде" постановления Конституционного Суда окончательны, пересмотру не подлежат и вступают в силу с момента опубликования. Постановления Конституционного Суда обязательны к исполнению на территории Республики. Их государственно-властный характер подчеркивается тем, что эти акты выносятся именем Республики Армения. С момента своего формирования (февраль 1996г.) Конституционный Суд Республики Армения принял около 320 постановлений.
Заключения Конституционного Суда Республики Армения не имеют властный характер. Это также форма итогового решения по существу запроса, но в нем лишь дается констатация того или иного факта. Заключения не выносятся от имени Республики. Конституцией и Законом Республики Армения "О Конституционном Суде" не установлено, что заключение является окончательным, не подлежит пересмотру, обязательном к исполнению на территории Республики.
Можно констатировать, что по Конституции только постановления Конституционного Суда Республики Армения являются нормативно-правовыми актами. Они составляют новое, "прецедентное", "судебное" право как важный источник права в РА. В пользу этого принципиального вывода (отметим, что до принятия Конституции Республики Армения 1995г. никакие решения любых судебных инстанций не признавались нормативными актами, по господствующей в бывшей СССР правовой теории судебные акты имели исключительно правоприменительный характер и не содержали норм права) свидетельствуют положения ст. 4 нового Закона "О порядке провозглашения и вступления в силу законов и нормативно-правовых актов РА", согласно которому в качестве нормативно-правовых актов приняты постановления Конституционного Суда о соответствии законов и других нормативных актов Конституции. Если учесть, что нормативно-правовые акты, в том числе и законы Республики Армения, признанные постановлением Конституционного Суда антиконституционными, теряют свою юридическую силу и не могут применяться на всей территории Республики, то можно утверждать, что эти постановления Конституционного Суда Республики Армения имеют юридическую силу "выше" законов и всех иных нормативно-правовых актов и действуют, по сути, наравне с конституционными нормами.
Интересно отметить один важный момент, касающийся юридической силы заключений Конституционного Суда Республики Армения. Как отмечалось, Конституция и Закон Республики Армения "О Конституционном Суде" уполномочивают орган конституционного правосудия давать заключения по вопросам, перечисленным в пунктах 5-8 статьи 100 Конституции. Это исключительно важные, во многом "политизированные" вопросы, крайне "неприятные" для всех Конституционных Судов. Они находятся на грани политики и права, имеют огромный общественный резонанс, разные политические силы, органы массовой информации активно высказывают свои заинтересованные мнение, осуществляют акции, пытаясь косвенно "влиять" на вердикт Конституционного Суда. Излишне говорить, какой огромный груз ответственности ложится на членов Конституционного Суда при решении споров по этим вопросам (например, о наличии оснований для отрешения Президента от должности, о невозможности исполнения им своих обязанностей и т.д.). Очевидно, учитывая все эти факты, Конституция и Закон Республики Армения "О Конституционном Суде" закрепляют "право-обязанность" Конституционного Суда по этим вопросам давать заключения, оставляя принятие окончательного решения другому органу (в частности, Парламенту). Однако, законом РА "Регламент Национального Собрания Республики Армения " от 15 ноября 1995г. (отметим, что он был принят до Закона Республики Армения "О Конституционном Суде", вступившего в силу 6 декабря 1995г.), по сути, в ряде случаев заключениям Конституционного Суда дан окончательный характер. Например, согласно ст. 57 Конституции Национальное Собрание на основании заключения Конституционного Суда принимает постановление об отрешении Президента от должности не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов. В Конституции не определен характер заключения Конституционного Суда (положительный или отрицательный). Требование Конституции, кажется, императивное: при любом характере заключения Конституционного Суда Республики Армения Парламент обязан обсудить вопрос государственной жизни. Однако согласно ст. 81 Закона Республики Армения "Регламент Национального Собрания Республики Армения" в том случае, когда Конституционный Суд Республики Армения дает отрицательное заключение по вопросу о наличии основания для отрешения Президента от должности, вопрос вообще не рассматривается Парламентом и снимается с обсуждения.
Это положение закона неоднократно оспаривалось в Парламенте рядом политических сил. Были попытки изменить Регламент Национального Собрания Республики Армения, исключив из ст. 81 Закона требование о том, что при отрицательном заключении Конституционного Суда Республики Армения вопрос вообще не рассматривается парламентом и снимается с обсуждения.
Однако Парламент Республики Армения, на наш взгляд, принял верную позицию, дважды подтвердив свою точку зрения и эти попытки были отвергнуты. Однако неопределенность в юридической природе и правовых последствий заключений Конституционного Суда РА на уровне Конституции осталась.
Учитывая важность проблемы, в ходе конституционной реформы Комиссия по подготовке изменения в Конституции РА при Президенте РА внесла предложение с целью ликвидации данного конституционного пробела. В частности, предлагается дополнить ст. 102 Конституции РА новым положением о том, что "органы государственной власти не вправе принимать решения, противоречащие заключениям Конституционного Суда РА".
3. Проблема обеспечения исполнения постановлений Конституционного Суда Республики Армения, имеющих в соответствии с законодательством общеобязательный характер, являющихся окончательными, пересмотру не подлежащих и вступающих в силу с момента опубликования является одной из сложнейших. Особенно это относиться к бывшим странам тоталитарного социализма, молодым независимым государствам, взявшим курс на строительство правового, демократического политического строя, где все еще недостаточно высок уровень политической и правовой культуры, престиж права, Конституции как высших ценностей общества.
Вопрос об обеспечении актов Конституционного Суда Республики Армения остро стоял уже при обсуждении законодательства о Конституционном Суде в Парламенте, осенью 1995г. депутатами Национального Собрания Республики Армения высказывались обоснованные замечания по законопроекту, связанные с тем, что в нем недостаточно закреплены соответсвующие гарантии, конкретные меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение актов Конституционного Суда. В результате в ст. 70 Закона Республики Армения "О Конституционном Суде" была записана важная норма о том, что неисполнение или ненадлежащее исполнение постановления Конституционного Суда или противодействие его исполнению влечет установленную законом ответственность. Аналогичные положения во многом декларативного характера закреплены в законодательстве многих государств.
В целом же можно констатировать, что конкретный действующий механизм исполнения постановлений Конституционного Суда еще неразработан. Соответствующий закон, предусматривающий конкретные меры ответственности субъектов права, виновных в неисполнении, ненадлежащем исполнении постановлений Конституционного Суда или противодействии его исполнению в Республике Армении, пока не принято. Для сравнения отметим, что подобная ситуация сложилась и в ряде других стран.
Думается, что сложности, связанные с обеспечением исполнения актов органов конституционного правосудия в странах молодой демократии во многом объясняются следующими обстоятельствами:
1. Эти акты имеют специальную природу. На примере постановлений Конституционного Суда Республики Армения можно отметить, что они по последствиям и механизму реализации мало чем отличаются от иных нормативно-правовых актов (законов, указов Президента и т.д.), которыми отменяются те или иные нормы права. Поэтому и обеспечение их исполнения должно быть таким же, каково оно применительно к законам. В частности, их исполнение должны гарантировать высшие органы исполнительной власти данного государства, в первую очередь, глава государства. Видимо, полезным будет ввести, законодательно закрепив, это положение в Регламент Парламента, в закон о Конституционном Суде, в Указ Президента о структуре и порядке деятельности систематический мониторинг актов Конституционного Суда. Для Республики Армения целесообразным кажется законодательное закрепление практики ежегодных сообщений Конституционного Суда в Парламенте о состоянии конституционной законности в стране. Такая практика в ряде стран имеется, и она себя оправдала.
2. Закреплять специальные санкции в уголовном, административном или ином законодательстве за неисполнение или ненадлежащее исполнение актов Конституционного Суда оказывается во многом нереальным из-за особого статуса субъектов, которым адресуются эти акты. Ими являются, как правило, высшие органы власти ѕ глава государства, Парламент, Правительство и т.д., правовой режим деятельности которых, а также основания, порядок и условия их привлечения к ответственности крайне специфичны. Для вышеназванных субъектов главным видом реальной ответственности все-таки может выступать ответственность политическая. Поэтому крайне проблематично применение в отношении их, скажем, норм об уголовной, административной, дисциплинарной ответственности, даже если это допускается соответствующими законами. Действующие во многих государствах нормы законодательства, определяющие для должностных лиц санкции за злоупотребление властью или служебным положением, за превышение власти, за проявление неуважения к суду и т.д. в случае неисполнения или ненадлежащего исполнению актов Конституционного Суда этими лицами, практически не применимы.
Проблема, на наш взгляд, и в том, что в науке конституционного права не решен полностью вопрос о природе конституционной ответственности, ее санкциях и основаниях и, в первую очередь, вопрос о конституционной ответственности высших органов государственной власти (Президента, Парламента, Правительства) за невыполнение или ненадлежащее исполнение актов Конституционного Суда.
В этом плане заслуживают поддержки предложения о более четком законодательном определении конкретных оснований отрешения Президента от должности, досрочного роспуска Парламента, отставки Правительства. Есть смысл к ним отнести в качестве самостоятельного основания систематический отказ от исполнения или ненадлежащее исполнение актов Конституционного Суда как грубейшего нарушения Конституции.
Отметим ряд случаев, когда постановления Конституционного Суда и выраженные им правовые позиции имели решающее правообразующее значение и оказали фундаментальное влияние на общественно-политическую и законодательную практику РА. Так, 16 октября 1999 г., за неделю до выборов в органы местного самоуправления, в самый разгар избирательной кампании, КС по запросу Президента РА рассмотрел дело о конституционности ряда аналогичных положений трех Законов: "О беженцах", "О местных органах самоуправления" и Избирательного кодекса.
Вопрос касался избирательных прав около 300 тысяч лиц, не имеющих гражданство Республики Армения. По оспариваемым законам эти лица были лишены всех избирательных прав на всех уровнях выборов в Республике Армения. Конституционный Суд принял постановление, которым нормы вышеназванных законов в части лишения избирательных прав лиц, не имеющих гражданство Республики Армения, при выборах в органы местного самоуправления были признаны антиконституционными. Эти положения в соответствии со ст. 6 Конституции теряли юридическую силу. Создался законодательный вакуум. Парламент в оставшиеся считанные дни не мог в соответствии со своим Регламентом восполнить оперативно законодательный пробел. Выборы в органы местного самоуправления оказались под угрозой. Речь шла о восстановлении и защите избирательных прав лиц, составляющих 50 и более процентов избирательного корпуса в 71 общинах (из 918) на территории Республики Армения. Говорить о легитимности выборов, когда сотни тысяч избирателей не были восстановлены в своих конституционных правах, не приходилось. В этой ситуации оперативно отреагировал Президент Республики Армения. Как гарант Конституции, обязанный обеспечивать нормальную, слаженную деятельность всех ветвей государственной власти, Президент Республики Армения принял во многом спорный в правовом смысле Указ о переносе выборов в тех общинах, где избиратели составляли более 50 процентов электората, до законодательного решения проблемы Парламентом. Отметим интересную особенность этого нормативного акта Президента, где в мотивированной части прямо указывалось: "Руководствуясь ст. 55 Конституции и во исполнении Постановления КС от 16 октября 1999 г."
В дальнейшем, через 6 месяцев, Парламент Республики Армения внес изменения и дополнения в законодательство, приведя их в соответствии с Постановлением Конституционного Суда. В последствии состоялись выборы в тех общинах, где они были отложены, в которых полноценное участие приняли и тысячи лиц, не имеющие гражданство Республики Армения, но проживающие определенный срок в данной общине, платящие налоги и т.д.
При рассмотрении ряда избирательных споров по выборам Президента и Парламента Конституционного Суда Республики Армения высказал ряд фундаментальных правовых позиций относительно недостатков и упущений избирательного законодательства, которые негативно влияли на процесс организации, проведения и обобщения итогов выборов.
Парламент страны "избирательно" подходит к реализации требований и положений, изложенных в правовых позициях Конституционного Суда, в мотивированных частях своих постановлений. Так, в знаменитом Постановлении Конституционного Суда от 22 ноября 1996 г. "По делу об оспаривании результатов выборов Президента Республики Армения ", состоявшихся 22.09.96г., Конституционный Суд, хотя и отказал в требовании кандидатов признать не действительными итоги выборов Президента, в мотивированной части Постановления высказал ряд важных правовых позиций. В частности, КС отметил, что "рассмотрение обстоятельств конкретных доводов обратившихся сторон о правонарушениях, имевших место в ходе подготовки проведения и обобщения результатов выборов Президента Республики Армения, выходит за рамки полномочий Конституционного Суда". Этот вывод не имел тогда должного законодательного закрепления. Через год, в декабре 1997 г., Парламент принял закон о Конституционном Суде Республики Армения в новой редакции, где вышеназванная правовая позиция Конституционного Суда была "слово в слово" законодательно закреплены в ст. 57 Закона. Однако другая, не менее важная правовая позиция Конституционного Суда о том, что "не оправдан порядок образований избирательных комиссий на основании принципа партийного представительства", закрепленного в избирательном законодательстве, не была полностью реализована. В частности, Парламент Республики Армения в феврале 1999 года принял новый Избирательный кодекс, в котором порядок образования избирательных комиссий незначительно был изменен, но принцип партийного представительства как доминирующий остался незыблемым.
В феврале и октябре 1998 года Конституционный Суд рассмотрел два дела о конституционности Законов "О недвижимом имуществе" и "Об Акционерных обществах". В обоих случаях ряд норм вышеназванных законов был признан антиконституционным. Парламент оперативно "среагировал" и в январе 1999 г. при принятии нового Гражданского кодекса Республики Армения, привел действующее гражданское законодательство в полное соответствие с постановлением Конституционного Суда Республики Армения.
Однако не всегда так бывает. У нас есть случаи, когда медлительность законодательной и исполнительной властей в исполнении постановлений Конституционного Суда, в которых дисквалифицирована норма, возник пробел, требующий законодательного разрешения, приводит к существенным отрицательным последствиям, вызывающим политическую и социальную нестабильность в стране.
В результате возникает неурегулированность ряда областей общественной жизни, отчего прямо страдают граждане, нарушаются их права.
Так, 27 января 1999г. Конституционный Суд рассмотрел вопрос о конституционности Закона "О телекоммуникации", так называемое "дело об Арментеле". Речь шла о монопольных (на 15 лет) правах в области телекоммуникаций крупнейшего зарубежного инвестора. Конституционный Суд признал соответствующую статью 24 закона антиконституционной и тем самым не имеющей юридической силы. Однако по другому Закону "Об иностранных инвестициях” Арментел как иностранный инвестор имел право сохранять свои монополию на 5 лет. Нормы этого Закона, к сожалению, в Конституционном Суде не оспаривались. По закону Конституционный Суд строго связан предметом обращения и рассмотреть конституционность вышеназванного закона Суд не был вправе. Поэтому, учитывая международные обязательста, взятые Республикой Армения в этой области, оценив сложившуюся правоприменительную практику Конституционный Суд прямо обязал (в резолютивной части постановления) Парламент и Правительство в рамках своих полномочий в этот период (т.е. в течении 5 лет после 27 января 1999 г., когда постановление Конституционного Суда вступило в силу) найти такие законодательные и правоприменительные решения, которые на уровне Закона установят государственную политику в отношении сфер, являющихся естественной монополией, обеспечат приведение в соответствие положений статьи, являющейся предметом рассмотрения (ст. 24 Закона "О телекоммуникации") требованиям Конституции Республики Армения, а также выполнении принятых Республики Армения обязательств в соответствии с нормами международного права.
К сожалению, это своевременно не было сделано. Пользуясь своим монопольным положением , "Арментел" с сентября этого года объявил о введении поминутной оплаты телефонных разговоров, что буквально взорвало социальную ситуацию в стране. Крайне поздно в дело по очередности вмешались министры, затем Премьер, Президент страны, заявившие о незаконности действий крупнейшего инвестора.
По требованию не менее 1/3 депутатов в сентябре срочно было созвано внеочередное заседание Парламента, где была сделана попытка запоздалого разрешения проблемы законодательным путем.
Вопрос пока не решен. Сотни тысяч абонентов в ожидании, в неопределенности платить ли в октябре этого года поминутно телефонные разговоры и что делать, если за неоплату "монополист-Арментел" отключит телефоны?
Разумеется, всего этого бы не произошло, если бы законодательные и исполнительные органы должным образом исполнили бы Постановление Конституционного Суда от 27.01.99 г.
Это скажем, первый серьезный сигнал, свидетельствующий об актуальности срочного изменения существующего механизма исполнения постановлений Конституционного Суда Республики Армения, основанный на непосредственном действии такого рода актов и авторитете судебного органа. Для этого должня быть создана более прочная конституционная и законодательная основа, на деле введена установленная законом о Конституционном Суде Республики Армения ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение актов Конституционного Суда с использованием всех государственных инструментов.
На наш взгляд, поставленная проблема чисто юридическими средствами малоразрешима. В странах молодой демократии она еще долго будет острой, пока в обществе и государстве окончательно не утвердятся конституционная законность, не будут последовательно соблюдаться принципы раделения властей, верховенства права и, в первую очередь, Конституции и основных прав человека как высших ценностей.