ГРУЗИЯ

Новый этап в развитии законодательства

о Конституционном Суде Грузии

Образование Конституционного Суда на основе Конституции Грузии было явлением особой значимости. С созданием Конституционного Суда в истории Грузии впервые была сформирована полноценная, независимая судебная власть, с помощью механизмов контроля и сдерживания, уравновешивающая две остальные ветви власти - законодательную и исполнительную. Тем самым в Грузии был сделан важный шаг на пути строительства правового государства.

Как известно, одним из основных принципов правового государства является верховенство закона. Конституция же - Основной Закон страны. Таким образом, обеспечение верховенства Конституции страны - одно из необходимых условий строительства правового государства. Именно выполнение этой функции возлагается на Конституционный Суд, который путем осуществления конституционного контроля призван обеспечить верховенство Основного Закона, утверждение государственно-правового порядка в стране и, соответственно, содействие формированию правового государства.

Конституционный Суд Грузии функционирует шестой год. И хотя им уже пройден значительный этап на пути развития, практика последних лет выявила и множество проблем, которые необходимо разрешить для дальнейшего совершенствования и эффективной работы суда. Есть над чем призадуматься, когда почти треть исков, поступивших в суд в течение пяти лет, все еще не рассмотрена. Разумеется, говорить в этом случае об эффективности конституционного контроля излишне, поскольку предмет спора к моменту рассмотрения дела зачастую утрачивает свою актуальность. Все это создало реальную угрозу потери в обществе доверия к Конституционному Суду. Упомянутые и другие проблемы обусловили необходимость совершенствования в первую очередь законодательства о Конституционном Суде, ведь, как показала практика, основной причиной их возникновения были именно пробелы и несовершенство действующего законодательства.

При активном участии Конституционного Суда Грузии был подготовлен проект внесения соответствующих изменений в законодательство о Конституционном Суде, который в порядке законодательной инициативы Президента Грузии еще в прошлом году был представлен на рассмотрение Парламента Грузии. Законодательный орган страны после продолжительных дебатов 12 февраля текущего года принял Органический закон Грузии ''О внесении изменений и дополнений в Органический закон Грузии ''О Конституционном Суде Грузии'' и Закон Грузии ''О внесении изменений и дополнений в Закон Грузии '' О конституционном судопроизводстве''. Оба Закона вступили в силу со дня опубликования - 5 марта 2002 года. С принятием упомянутых законов внесены значительные коррективы в деятельность Конституционного Суда. Поэтому, по нашему мнению, будет небезинтересно заострить внимание на новшествах в законодательстве о Конституционном Суде и их значимости.

Из законодательных изменений мы прежде всего выделили бы нормы, которые, на наш взгляд, будут способствовать утверждению современного, гибкого и эффективного конституционного судопроизводства. Предусмотренный прежним законодательством так называемый ''принцип непрерывности'', согласно которому участвующий в рассмотрении дела член Конституционного Суда не имел права принимать участие в рассмотрении другого дела до рассмотрения отложенного или приостановленного дела, привел к накоплению в суде числа нерассмотренных исков. И сегодня своей очереди дожидаются иски, внесенные в 2002 году, некоторые из них, возможно, даже не будут приняты судом к рассмотрению по существу. Думается, законодательные изменения нам предлагают оптимальный путь разрешения этих проблем, в частности член Конституционного Суда, участвующий в рассмотрении дела, теперь имеет право до рассмотрения отложенного или приостановленного дела принимать участие в рассмотрении другого дела. А равно пленум (или коллегия) Конституционного Суда правомочен разрешать вопрос принятия конституционного иска или (и) конституционного представления к рассмотрению по существу при разрешении или рассмотрении пленумом (или коллегией) суда вопроса о принятии к рассмотрению другого конституционного иска или конституционного представления. То есть в случае необходимости существует возможность проведения распорядительного заседания одновременно по нескольким делам, а также рассмотрения по существу нескольких дел.

Волокита с рассмотрением дел, наряду с принципом непрерывности, обусловлена также сроками конституционного судопроизводства, которые искусственно создавали барьер для активной деятельности суда. По нашему мнению, преодоление этих проблем станет важным в результате введения в закон общих и дифференцированных сроков. Согласно указанной новации истцу (автору представления) в десятидневный срок после обращения в суд уже станет известно, будет ли его иск (представление) принят судом к рассмотрению по существу. В частности, Председатель Конституционного Суда в трехдневный срок распределяет дела между коллегиями или пленумом по подведомственности. Пленум и коллегия обязаны в семидневный срок после передачи им конституционного иска или конституционного представления разрешить в распорядительном заседании вопрос о принятии иска или представления к рассмотрению по существу. Вместо 15 дней для подготовки материалов дела для начала рассмотрения дела по существу после распорядительного заседания и 30 дней для рассмотрения дела по существу согласно новому закону с учетом отказа от принципа непрерывности и в целях предотвращения излишней загруженности суда вводится общий срок рассмотрения дела конституционного иска или представления - 6 месяцев после принятия дела к рассмотрению по существу, при этом в особых случаях Председатель Конституционного Суда может продлить этот срок.

Не меньшее значение имеет введение дифференцированных сроков: срок рассмотрения конституционного иска, связанного с конституционностью назначения выборов Парламента Грузии, Президента Грузии и органов местного самоуправления, а также референдума, не должен превышать 15 дней со дня внесения иска в Конституционный Суд; срок рассмотрения иска, связанного с конституционностью выборов Президента Грузии, - 17 дней со дня внесения иска в Конституционный Суд; срок рассмотрения конституционного иска, связанного с конституционностью выборов Парламента Грузии и органов местного самоуправления, а также референдума,- 30 дней после принятия Конституционным Судом дела к рассмотрению по существу. В особых случаях срок рассмотрения иска может быть продлен (но не более чем на 30 дней) Председателем Конституционного Суда.

Дифференцированные сроки введены также с учетом того, в какой срок после наступления юридического факта можно обращаться в Конституционный Суд. Например, конституционный иск о конституционности назначения выборов Парламента Грузии, Президента Грузии и органов местного самоуправления может быть внесен в Конституционный Суд в семидневный срок после опубликования акта о назначении выборов или истечения срока назначения выборов, установленного Конституцией Грузии и соответствующим законом. Конституционный иск о конституционности проведения выборов любого уровня может быть внесен в трехдневный срок после опубликования соответствующей избирательной комиссией результатов выборов.

По нашему мнению, введение дифференцированных сроков в упомянутых случаях имеет большое значение для своевременного и в соответствии с Конституцией избрания представительного органа, а также главы государства, с тем чтобы народ был застрахован даже от временного правления нелигитимной власти. Кроме того, это является значительной гарантией стабильности самой власти, поскольку в случае отсутствия таких сроков в любой момент и неоднократно может возникнуть вопрос лигитимности власти.

Примечательно и следующее новшество: рассмотрение дела, подведомственного пленуму, начинается раньше рассмотрения дела, подведомственного коллегии Конституционного Суда. При этом Органическим законом определен круг вопросов, рассматриваемых Конституционным Судом вне очереди с учетом их важности. В частности, вне очереди рассматриваются: спор о конституционности референдума или выборов; вопрос признания или досрочного прекращения полномочий члена Парламента Грузии; вопрос конституционности международных договоров или соглашений; вопрос нарушения предусмотренными Конституцией должностными лицами Конституции Грузии, а также представления общих судов.

Действенность Конституционного Суда в значительной мере обуславливается его компетенцией. Конституционный Суд должен быть наделен полномочиями, которые сделают его реально необходимым обществу институтом, то есть он должен иметь возможность решать вопросы, обеспечивающие верховенство Конституции и защиту прав человека. С этой точки зрения законодательство о Конституционном Суде претерпело существенные изменения. Если раньше право на обращение в Конституционный Суд с иском, содержащим требование установления конституционности нормативных актов, распространялось на законы Грузии, нормативные акты Президента Грузии, высших органов власти Абхазии и Аджарской Автономной Республики и Регламент Парламента Грузии, то сегодня перечень этих актов пополнился всеми нормативными постановлениями Парламента.

После внесения изменений Конституционному Суду могут быть подведомственны также вопросы конституционности назначения или неназначения выборов Президента Грузии, а также представительных органов местного самоуправления.

С точки зрения расширения компетенции важным является введение так называемого формального конституционного контроля.

Судебная практика показала необходимость введения формального контроля, поскольку Конституция может быть нарушена не только содержанием правового акта, но и нарушением предусмотренной Конституцией процедуры его принятия. Несмотря на то, что в законодательстве целого ряда стран осуществление формального конституционного контроля включает и проверку процедуры принятия нормативных актов, предусмотренной как Конституцией, так и законом, наше законодательство ограничилось проверкой предусмотренной самой Конституцией процедуры принятия (издания), подписания, опубликования и введения в действие только законодательных актов Грузии и нормативных постановлений Парламента Грузии.

Что же касается расширения компетенции Конституционного Суда в отношении нормативных актов, ущемляющих права человека, признанные главой второй Конституции Грузии, по нашему мнению, и подобное новшество было необходимо. Законодательство о Конституционном Суде предоставляло физическому лицу право на судебную защиту только в том случае, если нормативным актом уже непосредственно было нарушено какое-либо из его конституционных прав, что исключало возможность предотвращения реально ожидаемого нарушения прав лиц действием неконституционного нормативного акта. Согласно ныне действующей норме, ''правом внесения в Конституционный Суд конституционного иска о конституционности нормативных актов или их отдельных норм обладают: граждане Грузии, проживающие в Грузии другие физические лица и юридические лица, если они считают, что нарушены или могут быть непосредственно нарушены их права и свободы, признанные главой второй Конституции Грузии''. Впрочем, нужно отметить, что эта норма исключает право лица оспаривать нарушение прав других лиц.

Компетенция Конституционного Суда, по нашему мнению, должна расширяться и впредь, однако этот весьма важный шаг требует надлежащего осмысления, соответствующей подготовки, основательного изучения и анализа целого ряда вопросов.

Расширен также круг субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный Суд.

Законодатель, опираясь на статью 45 Конституции Грузии, предоставил право обращаться в Конституционный Суд также юридическим лицам. Как известно, согласно этой статье Основного Закона указанные в Конституции основные права и свободы с учетом их содержания распространяются также на юридические лица. В связи с этим примечательно одно обстоятельство: юридические лица могут обращаться в Конституционный Суд только в случае нарушения какого-либо из их прав, предусмотренных главой второй Конституции. В то же время они лишены возможности обращаться в суд по вопросам, регулируемым другими главами Основного Закона. Например, политическая партия, несмотря на то что она согласно действующему законодательству является субъектом избирательного процесса, не сможет обжаловать конституционность проведенных в Грузии выборов любого уровня по отношению к статьям 49, 50, 70 и т.д. Конституции Грузии, поскольку это выходит за пределы прав, предусмотренных главой второй Конституции. Законом для этой компетенции предусмотрены другие специальные субъекты, обладающие правом оспаривания.

Расширены также пределы обращения в Конституционный Суд Народного Защитника Грузии. Расширение возможностей Народного Защитника, касающихся апелляции к Конституционному Суду, и тем более их применение на практике - одна из надежных гарантий соблюдения прав человека. В соответствии с ранее действовавшим законодательством Народный Защитник обращался в Конституционный Суд только в двух случаях: 1) если, по его мнению, были нарушены права и свободы, признанные главой второй Конституции Грузии; 2) в связи с конституционностью референдума, если несмотря на требование избирателей, референдум не назначен или если, Народный Защитник признает, что проведение референдума противоречит требованиям пункта второго статьи 74 Конституции Грузии. После внесения соответствующих изменений в Закон Народный Защитник приобрел дополнительную возможность обращаться в Конституционный Суд, если сочтет, что референдум проведен с нарушением требований пункта 3 статьи 74 Конституции Грузии, то есть Народный Защитник теперь может обжаловать конституционность референдума на любой стадии его назначения и проведения, если, по его мнению, нарушаются соответствующие статьи Конституции Грузии.

Народный Защитник может выступать истцом в Конституционном Суде также в случае, если признает, что назначение или неназначение выборов Президента Грузии, Парламента Грузии или представительных органов местного самоуправления произошло с нарушением соответствующих норм Конституции Грузии. Думается, предоставление Народному Защитнику такого права - дополнительное средство предотвращения нелегитимного формирования органов власти и местного самоуправления.

Расширен круг ответчиков по делам, предусмотренным статьей 33 Органического закона Грузии ''О Конституционном Суде'', в частности в него вошли высшие представительные и исполнительные органы Аджарской Автономной Республики и Абхазии.

Чрезвычайно важный вопрос - правовые последствия удовлетворения Конституционным Судом конституционного иска или представления. Детальная конкретизация этого вопроса - неотложное дело, поскольку истец должен знать точно, для достижения какой цели он обращается в Конституционный Суд. Кроме того, она будет способствовать и исполнению решений Конституционного Суда, так как будут точно указываться мероприятия, подлежащие осуществлению соответствующими органами. С этой точки зрения, в прежнем законе имелись пробелы, что на практике породило немало проблем. Для восполнения этих пробелов соответствующие положения Органического закона Грузии "О Конституционном Суде Грузии" после внесения в них изменений сформулированы следующим образом:

1) удовлетворение конституционного иска по вопросу, касающемуся спора о конституционности референдума, влечет: запрет на проведение референдума по вопросу, подлежащему вынесению на референдум, отмену назначенного референдума или возложение обязанности назначения референдума, полное или частичное признание недействительными результатов референдума;

2) удовлетворение конституционного иска по вопросу, касающемуся спора о конституционности выборов, влечет: отмену назначенных выборов или возложение обязанности назначения выборов, полное или частичное признание недействительными результатов выборов (по отдельным избирательным округам или избирательным участкам);

3) удовлетворение конституционного иска по вопросу, касающемуся признания или досрочного прекращения полномочий члена Парламента Грузии влечет признание: а) утратившим силу соответствующего постановления Парламента Грузии с момента его вступления в силу и восстановление полномочий члена Парламента, если его полномочия были прекращены Парламентом досрочно; б) утратившим силу соответствующего постановления Парламента Грузии с момента его вступления в силу и признание полномочий гражданина как члена Парламента, если его полномочия не были признаны Парламентом; в) утратившим силу соответствующего постановления Парламента Грузии с момента опубликования решения Конституционного Суда и досрочное прекращение полномочий члена Парламента, если его полномочия не были прекращены Парлрментом досрочно; г) утратившим силу с момента опубликования решения Конституционного Суда постановления Парламента Грузии (или его части), которым Парламентом были признаны полномочия члена Парламента;

4) удовлетворение конституционного иска по вопросу конституционности международного договора или соглашения или представления общего суда по тому же вопросу влечет признание для Грузии недействительным признанных неконституционными международного договора или соглашения либо их отдельных частей, а признание неконституционными на основании конституционного представления международного договора или соглашения либо отдельных частей влечет недопустимость ратификации признанных неконституционными международного договора или соглашения.

Для действенности Конституционного Суда важным является обеспечение исполнения его решений. С учетом того, что некоторые решения суда все еще не исполнены, а это негативно сказывается на авторитете Конституционного Суда, естественно возникают вопросы совершенствования механизма исполнения судебных решений. В этой связи важно введение в законодательство следующей обязывающей нормы: "Акт Конституционного Суда после его опубликования подлежит незамедлительному исполнению, если этим актом не установлен иной срок". Одним из путей разрешения той же проблемы является и следующая норма: "После признания Конституционным Судом неконституционными правового акта или его части не может быть принят (издан) правовой акт, включающий признанные неконституционными нормы такого же содержания". К сожалению, подобные факты в нашей практике имеются. А ведь в случае если продолжают оставаться в силе нормы того же содержания, что и нормы актов, признанных Конституционным Судом неконституционными, проблема для конкретного истца остается практически неразрешенной. Естественно, на таком фоне говорить о реальной защите прав человека не приходится.

В нескольких словах коснемся новшеств, которые в значительной мере обуславливают дальнейшую эффективность, гибкость, простоту судопроизводства.

Судебная практика показала необходимость наличия в законе следующей нормы: "Дело по вопросу, относящемуся к ведению как пленума, так и коллегий, рассматривается пленумом Конституционного Суда". Отсутствие этой нормы способствовало затягиванию рассмотрения дел в суде. К примеру, когда иск касался спора о конституционности выборов (подлежащего рассмотрению пленумом Конституционного Суда) и конституционности признания полномочий члена Парламента (рассматриваемого коллегией Конституционного Суда), суд, опираясь на закон, разделял эти два исковых требования, как дела, подведомственные пленуму и коллегии. Первое исковое требование рассматривалось пленумом вне очереди, а второе - коллегией с соблюдением существующей в суде очередности рассмотрения исков спустя два года, тогда как эти два вопроса были органично связаны друг с другом. Исходя из этого, вышеуказанная законодательная новация будет существенным образом содействовать совокупному рассмотрению взаимосвязанных вопросов и полному разрешению правовых конфликтов.

Согласно ранее действовавшему закону отмена или признание спорного акта утратившим силу к моменту рассмотрения дела в Конституционном Суде влекло прекращение дела в Конституционном Суде. Такое правило являлось правоцирующим фактором для органа, принявшего спорный акт, и зачастую спорный акт отменялся или в него вносились изменения в ходе разбирательства дела в Конституционном Суде, в результате чего производство по делу прекращалось. Это, кроме того что принижало авторитет самого суда, фактически лишало истцов возможности защиты в судебном порядке своих нарушенных прав. В соответствии с ныне действующим законом : "Отмена или признание оспариваемого акта утратившим силу после принятия Конституционным Судом дела к рассмотрению по существу не влечет рассмотрения дела в Конституционном Суде, если оно касается прав и свобод человека, признанных главой второй Конституции Грузии".

Перечень актов Конституционного Суда пополнился "протокольной записью". Если раньше Конституционный Суд в случае принятия или непринятия дела к рассмотрению по существу составлял определение, то в результате внесенного изменения в случае принятия к рассмотрению конституционного иска или представления суд принимает протокольную запись, а в случае отказа в принятии - определение, в котором должны быть обоснованы основания отказа в принятии иска к рассмотрению по существу.

Благодаря законодательным изменениям еще больше упрочились гарантии независимости Конституционного Суда. Это касается, в первую очередь, финансовой и экономической основ деятельности суда. Согласно новым законодательным нормам на государство возлагается обязанность финансирования Конституционного Суда в размере, обеспечивающем осуществление его функций и независимость судей. Вместе с тем запрещается сокращение предусмотренных законом о Конституционном Суде бюджетных расходов.

Примечательно и то, что законодательными изменениями по-новому решен вопрос местонахождения Конституционного Суда. В частности, Конституционный Суд вместо г. Мцхета должен находиться в столице Грузии - Тбилиси, для чего, согласно закону, ему должны быть переданы необходимые для его деятельности здание и иное имущество.

С осуществлением и задействованием вышеуказанных законодательных новаций в деятельности Конституционного Суда Грузии, на наш взгляд, наступил новый и вместе с тем чрезвычайно важный этап. Конституционный Суд, опираясь на обновленную законодательную базу, осуществлением еще более действенного конституционного контроля должен обеспечить деятельность органов власти в пределах, установленных Конституцией, защиту прав и основных свобод человека и утверждение верховенства Конституции, что является обязательной предпосылкой строительства правового, демократического государства и формирования гражданского общества.

In this paper the author mentions that the provision of the supremacy of the Constitution is one of the necessary conditions for the creation of rule of law state. The fulfillment of this function is laid on the Constitutional Court, which through realization of constitutional control is called to provide the supremacy of the Constitution. For five years one third of the claims brought to the Constitutional Court of Georgia have not been considered. The fundamental cause of this problem, in the author's opinion, was the lacunas and imperfection of acting legislation.

In February - May 2002 were adopted and published the organic law of Georgia "On changes and amendments to the organic law of Georgia "On the Constitutional Court of Georgia" and the law of Georgia "On changes and amendments to the law of Georgia "On constitutional legal procedure".

Among the made changes the author at first singles out the norms, which will promote the affirmation of the flexible, effective and in time constitutional legal procedure.

Thus, the member of the Constitutional Court, taking part in the consideration of the case, now has the right until the consideration of postponed or suspended case to participate in the consideration of other case.

As the author states the other reason, causing the procrastination with the consideration of the cases, besides the principle of continuity, were the dates of the constitutional legal procedure, which artificially created the barrier for the effective activity of the Court. In the author's opinion, the overcoming these problems will be possible through introducing in to the Law the general and differential dates. The latter especially has a great importance in cases on the constitutionality of setting the elections of the Parliament of Georgia, of the President of Georgia and of organs of local self-government.

In the author's opinion there were made some other important changes. Here are some of them:

1. The list of the normative acts, the constitutionality of which was argued, is filled up by all the normative decisions of the Parliament.

2. To the view of the enlargement of the competencies of the Court, the so-called formal constitutional control was introduced. It was important because the Constitution can be violated not only by the contents of the normative act, but also by the violation of the procedure of its adoption, specified by the Constitution.

3. The circle of the subjects, entitled to access to the Court was also enlarged. The legislator, basing on the Article 45 of the Constitution of Georgia, granted the right of the access to the Constitutional Court to juridical persons.

4. The framework of appeal to the Court by the National Defender of Georgia was also enlarged.

5. The legal effects of the satisfaction of constitutional claims or presentations by the Constitutional Court were concretized in detail.

Due to the legislative changes the guarantees of the independence of the Constitutional Court were strengthened. First of all, it concerns the financial and economical bases of the activity of the Court.

In the author's opinion, the new and at the same time the important stage is set in the activity of the Constitutional Court with the implementation and action of above-mentioned innovations. The Constitutional Court, based on updated legislative fundament, through more effective constitutional control should provide for the activity of power organs in the framework, stated by the Constitution, the protection of human rights and fundamental freedoms and affirmation of the supremacy of the Constitution, which is the obligated circumstance for the construction of the rule of law, democratic state and for the formation of the civil society.