РОССИЯ

Б.А. Страшун
начальник управления
Конституционного Суда
Российской Федерации
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации

Перспективы демократии и конституционное правосудие

Демократия, основанная на массовом политическом участии, есть порождение западной – европейской и затем североамериканской - политической и правовой культуры. Она обусловлена объективно развитием частной собственности и рыночных отношений, а с субъективной стороны - возобладавшей в этих регионах индивидуалистической социальной психологией. Последнюю не надо понимать примитивно: она отнюдь не исключает, но даже предполагает сотрудничество и солидарность между людьми, однако ориентирует человека на использование для достижения успеха в жизни главным образом собственных сил и способностей.

С конца XVIII в. в странах указанных регионов, обобщенно именуемых обычно Западом, где к этому времени завершался процесс складывания гражданского общества, стали приниматься конституции – высшие законы, образующие основу правовой системы каждой страны и призванные гарантировать гражданское общество и его членов от самовластья государства. Эта практика к настоящему времени приобрела глобальный масштаб: страна без писаной конституции сегодня представляет собой редкое исключение. Более того, содержание конституций все более унифицируется. Основной его блок образует развивающаяся система прав и свобод человека и гражданина и гарантий их защиты, а система публично-властных органов, составляющая второй необходимый блок содержания конституций, опирается в той или иной степени на основополагающий принцип разделения властей, который предполагает их взаимное уравновешивание и тем самым исключение диктата одной из них. Таким путем конституции гарантируют защиту человека от возможного произвола публичной власти и способствуют рациональной организации последней.

Уже к концу XIX – началу ХХ вв. объем правового регулирования общественных отношений в более или менее развитых странах мира возрос настолько, что потребовались особые гарантии защиты самих конституций от искажений и извращений в текущем нормотворчестве. Обеспечению таких гарантий стали служить административная, а затем и конституционная юстиция. Хотя возникновение судебного конституционного контроля датируется обычно 1803 годом, когда было вынесено известное решение Верховного Ñуда США по делу Марбери против Мэдисона, заметное развитие даже в США такой контроль получил значительно позже – несколько десятилетий спустя. Ныне конституционный контроль стал почти непременным атрибутом демократической государственности и в большинстве государств осуществляется специализированной конституционной юстицией.

Необходимо, однако, отметить, что, хотя западный конституционализм распространился и на регионы Востока и Юга нашей планеты (при всей условности такого выделения), в этих регионах он, как правило, носит верхушечный, подчас чисто декоративный, характер. Реальные публично-властные, а нередко и частно-правовые, отношения обычно в этих странах не соответствуют конституционной модели. Да и у нас в России функционирование власти отнюдь не редко отклоняется от конституционных предписаний, причем не только в регионах, но и в центре. Одна из главных причин такого явления видится в том, что народы этих регионов еще не восприняли или восприняли далеко не полностью западные образцы политико-правовой культуры, их социальная психология недостаточно прониклась или совсем не прониклась демократическим мышлением.

Представляется, что у нас главная причина фиктивности ряда конституционных положений имеет именно социально-психологическую природу. Население наше привыкло за многие столетия кормиться из рук государства, которое кормило хотя и скудно, но все же большей частью надежно. При этом государство традиционно рассматривается как чуждая человеку сила. К самоуправлению же привычка не выработалась - хлопотно, ответственно, а результата добиться почти невозможно: чиновники прочно блокируют всякую хозяйственную и социальную самодеятельность, демократически выдвинутые к руководству и демократически же избранные люди часто обнаруживают склонность злоупотреблять своим положением и полномочиями. Минувшие 10 лет показали, что для становления в широких масштабах малого бизнеса и обладающего демократическим самосознанием среднего класса, достаточно многочисленного, чтобы определяющим образом влиять на политические отношения, этот срок в нашей стране слишком мал. Нельзя не видеть продвижения в желаемом направлении, но слишком оно медленное, слишком еще густы “джунгли российской демократии”, сквозь которые самостоятельному человеку пробиться очень и очень трудно. Становится все более очевидно, что создание подлинной социальной рыночной экономики, подлинно демократического и правового государства – дело не одного поколения.

На сегодня в России в основном сформирована демократическая инфраструктура, т.е. установлена система институтов, через которые может осуществляться самоуправление общества на всех уровнях. Конституционная юстиция занимает в этой системе важное место. Сама Конституция Российской Федерации сегодня содержит еще во многом желаемое, а не действительное. Давая общеобязательное толкование Конституции, применяя ее к оценке наиболее значимых нормативных актов, прежде всего законов, Конституционный Суд Российской Федерации существенным образом содействует воплощению в жизнь прав и свобод человека и гражданина, формированию общественной жизни на принципах права, справедливости, демократии, последовательному обращению государства на службу интересам человека и общества и соответствующему развитию всей государственности. Такую же роль играют и конституционные (уставные) суды, созданные рядом субъектов Российской Федерации. Примечательно вместе с тем, что руководители большинства субъектов нашей федерации вовсе не спешат создавать такие суды, не желая лишнего контроля над собой. В одной из республик – субъектов Российской Федерации созданный первоначально Конституционный Суд был упразднен, т.к. мешал тогдашнему Президенту этой республики. Конечно, не все решения конституционной юстиции с данной точки зрения безупречны, однако подавляющее большинство их защищает действительный смысл конституционного законодательства и имеет, помимо чисто правового, важное воспитательное значение и для населения, и для чиновников.

В течение первых 10 лет своего существования Конституционный Суд Российской Федерации, возникший, можно сказать, на пустом месте, накопил уже значительный опыт. Если обратиться к результатам его деятельности, необходимо прежде всего отметить большое число правовых позиций, сформулированных в его решениях, без изучения и учета которых уже невозможно правильное понимание и применение российской Конституции. Сейчас все сильнее ощущается назревшая необходимость всеохватывающей систематизации этих правовых позиций, которые в своей совокупности представляют собой, по сути, нормативную основу теории конституционного права России. Такой теории ранее просто не могло быть, потому что в советское время конституция практически рассматривалась не как юридический регулятор поведения людей, органов власти и иных организаций, а как политическая декларация, обращенная главным образом вовне. Что же до теории, то так называемая наука государственного права представляла собой набор преимущественно идеологических суждений, во многом оторванных от жизни, не имевших никакой практической опоры в юриспруденции, за исключением разве что тезиса о “руководящей и направляющей роли коммунистической партии”, посредством которого политически обосновывалась диктатура руководства КПСС. Сегодня же Конституция Российской Федерации – реально действующий (хотя, как отмечено, еще не в полной мере, но все более широко) юридический документ, непосредственно применяемый судом, и российская наука конституционного права – реальная наука, ставшая таковой в значительной мере благодаря деятельности Конституционного Суда и объективному изучению мирового опыта.

Справедливость, правда, требует отметить, что само появление специализированной конституционной юстиции вообще и российской в частности – результат воздействия теории на практику. Как известно, первый конституционный суд был создан в Австрии после Первой мировой войны по инициативе профессора Ханса Кельзена, ставшего затем одним из первых конституционных судей. И не случайно в России, как и в ряде других европейских государств, большинство конституционных судей – это профессора права.

Но судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации проявила себя за истекшее десятилетие не только как средство правовой защиты федеральной Конституции от извращения текущим нормотворчеством, не только как вклад в создание и развитие теории конституционного права. Она решала и, к сожалению, вынуждена продолжать решать задачу защиты самой конституционной юстиции от непрекращающихся попыток ее ликвидации тем или иным способом. Здесь опять-таки сказывается феодальная психология многих наших политиков и чиновников, для которых суд, если он независим и решает не всегда в их пользу, - институт неудобный, даже вредный. А Конституционный Суд, кроме того, еще вызывает ревность других высших судов, особенно Верховного Суда Российской Федерации, который традиционно возглавлял всю судебную систему и теперь, утратив это положение, время от времени предпринимает вторжения в сферу конституционной юрисдикции.

Такова картина нынешнего дня. В перспективе есть все основания ожидать, что психология российского общества будет и далее эволюционировать в направлении восприятия тех ценностей, которые сегодня признаны обществом в наиболее развитых странах, прежде всего прав и свобод человека и гражданина. Однако процесс этот не может быть скоротечным: вероятно, он займет время жизни не менее двух поколений. Что же касается судеб демократии, то представляется, что пользование этими правами и свободами будет становиться все более рациональным. Это позволит преодолеть ряд противоречий, существующих между объективными общественными потребностями и общепризнанными принципами демократии. Одно из основных таких противоречий заключается в том, что законодательная власть, а во многих странах и политическая верхушка власти исполнительной формируются в результате реализации всеобщего и равного избирательного права, тогда как функции государственной власти в силу своего многообразия и сложности требуют для принятия решений высокой профессиональной подготовки. Похоже, что приступить к разрешению этого противоречия придется еще до того, как государство наше полностью обретет правовой характер.

В странах с давними демократическими традициями политические партии, участвующие в формировании законодательной власти, стремятся укомплектовать депутатский корпус разного рода необходимыми специалистами, способными профессионально оценить варианты предлагаемых решений и обеспечить грамотную подготовку законодательных текстов. У нас же, как и во многих других странах “молодой демократии”, партии при подборе кандидатов в состав законодательных органов следят главным образом за их политической (и подчас финансовой) лояльностью, в результате чего качество законодательства зачастую оставляет желать много лучшего, не говоря уже о том, что нередко законоположения принимаются в интересах весьма узких групп (“олигархов” и т.п.).

В странах давней демократии позволяют себе формировать правительства по чисто политическому признаку, поскольку в любом ведомстве состав чиновников-профессионалов, сформированный на конкурсной основе, остается неизменным, как бы ни перетасовывались непрофессиональные руководители этих ведомств. Никакого необоснованного радикализма в их деятельности, никаких безграмотных вторжений в нее профессионалы просто не допустят. У нас же конкурсный принцип подбора кадров до сих пор остается на уровне идеи, и поэтому при формировании корпуса руководителей ведомств и даже всего Правительства приходится, как в советские времена, наряду с политическим критерием по существу и даже в первую очередь обязательно учитывать также профессиональный. Само по себе это, может быть, и неплохо, но при таком подходе руководитель ведомства, особенно выросший в его системе, нередко замыкается в ведомственной проблематике и оказывается неспособным заглянуть за ведомственный горизонт, отдает предпочтение ведомственным интересам перед интересами общества и государства. Правительства как органа для управления делами всего общества тем самым не получается: каждый его член, по выражению К. Маркса, - частичный работник, а коллегия из частичных работников не образует целого работника.

Особенно опасно такое наследие советского периода, как соединение в руках некоторых правительственных ведомств функций политического и хозяйственного управления, как это получилось с так называемыми естественными монополиями. Хорошо, что теперь начали отделять одно от другого, но процесс отделения еще не завершен, и заметно, что он встречает весьма сильное сопротивление.

Низкий уровень заработной платы служащих административного аппарата, компенсируемый в некоторой мере социальными льготами (вызывающими раздражение населения), служит одной из главных причин, хотя, может быть, и не самой главной, широко распространенной коррупции. Считают даже, что масштаб взяток сопоставим сейчас с совокупным доходом государства. Особенно опасна коррупция в так называемых правоохранительных органах, которые, к сожалению, не столь уж редко действуют противоположно своему предназначению. Аппарат публичной власти постоянно инициирует или непосредственно производит нормативное регулирование, направленное на нарочитое усложнение условий жизни людей, чтобы вынудить их обращаться за административными услугами все чаще и ко все большему числу чиновников, вымогающих взятки и поборы.

Все эти проблемы порождены преимущественно отсутствием или недостатком общей, политической и правовой культуры общества. И пока необходимый ее уровень не будет достигнут, любые законодательные и организационные меры, направленные на борьбу против коррупции и чиновничьего самовластья, будут результативны не более, чем частично, хотя, конечно, принимать и проводить в жизнь такие меры нужно последовательно и неуклонно. Однако похоже, что жизнь не оставляет времени для ожидания. Хотим мы того или нет, но общество наше уже начало вступать в постиндустриальную стадию развития, и создание адекватной системы управления становится насущной задачей.

По объективным причинам наиболее профессиональна судебная власть. Правда, в России и здесь есть большие проблемы, связанные с тем, что сегодня еще большинство действующих в составе судебной власти юристов, особенно на средних и высших уровнях судебной системы и прокуратуры, получили образование в советское время и далеко не все из них смогли обрести знания и профессиональную психологию, которые необходимы в условиях рыночной экономики и политической демократии. Несмотря на то, что прокуратура всегда была и остается централизованной системой, а все суды, кроме конституционных (уставных) судов субъектов федерации и мировых судов, стали судами федеральными, независимость суда и прокуратуры нередко остается на бумаге, поскольку судьи и прокуроры еще слишком часто оказываются вовлеченными в систему неформальных (клановых и им подобных) связей. В этих условиях сами гарантии независимости судейского корпуса, включая его самоуправление, подчас облегчают служебные злоупотребления. Это не значит, что такие гарантии надо упразднить, они как раз представляют собой важное завоевание демократии, но это значит, что необходимо принять меры к тому, чтобы деятельность юстиции была в максимально возможной степени прозрачна.

Тем не менее именно судебная власть, как в истории это особенно ярко показал опыт Англии, а ныне показывает опыт Израиля, способна стать главным рычагом внедрения правовых начал на всех уровнях организации и во всех сферах жизни российского общества. Число юристов, сознающих социальную роль своей профессии и стремящихся обратить ее на благо общества, хотя и не быстро, но растет. Суды все чаще ищут источник идей для разрешения правовых конфликтов не только в текущем законодательстве, но и в Конституции Российской Федерации, которая имеет богатый и далеко еще не использованный потенциал преобразования общественных отношений на базе основополагающих принципов права.

В такой социальной среде особенно велико значение конституционного правосудия. Именно оно ориентирует всех правоприменителей на последовательную реализацию принципов и норм Конституции, разъясняет смысл ее положений и корректирует в необходимых случаях текущее законодательство. Поэтому вряд ли можно сомневаться в том, что в наступившем столетии конституционное правосудие в нашей стране будет обретать все большую силу и значение (если, разумеется, не произойдет откат к авторитаризму, отдельные признаки которого мы сегодня, к сожалению, наблюдаем). Подобная перспектива “светит”, как представляется, и другим ветвям судебной власти, которым, впрочем, еще предстоит рационализация организации и деятельности.

Я бы осмелился сказать больше: скорее всего именно судебная власть станет тем ядром, вокруг которого кристаллизуется система власти, именуемая сегодня меритократией (властью по заслугам). Думается, именно такая система адекватна условиям постиндустриального, или, как его еще называют, информационного общества, и она придет на смену формально представительной демократии. Конечно, нам в нашей стране еще эту систему предстоит разработать и отрабатывать, но если мы попытаемся заглянуть дальше в будущее, то неизбежно должны задуматься над задачей преодоления существенных недостатков принятых в современном мире демократических форм публичной власти. Думается, что отмеченные выше постоянно растущая сложность общественных отношений, характеризуемая ныне условиями постиндустриального общества в наиболее развитых странах, и противоречащая этому формальная открытость публичной власти для участия всех взрослых граждан в создании ее органов будут заменены конкурсным формированием органов законодательной и исполнительной власти из числа разного рода профессионалов. Как некогда условием участия в выборных органах и даже в выборах было наличие у человека определенной массы имущества, так в достаточно близком будущем таким условием станет наличие определенных знаний и умений. Конкретные принципы и формы организации и функционирования такого рода системы публичной власти сегодня предвидеть еще трудно. Несомненно, что они будут различаться от страны к стране, но сущность системы все же должна быть, как представляется, единой. Этому будут способствовать процессы экономической и политической интеграции, которая сегодня уже обнаружилась как глобальная тенденция, несмотря на ее сильно разнящиеся темпы в разных районах мира.

Меритократическая система власти не есть отрицание демократии, это скорее переход ее на новую, более высокую ступень, потому что “правление заслуживающих” необходимо сочетать с демократическим контролем за властью и обеспечением прозрачности ее деятельности. Какими станут соответствующие институты, мы можем сейчас только обсуждать, но несомненно, что юстиция, конституционная прежде всего, будет в системе этих институтов занимать достойное место.

Perspectives of democraci and constitutional jurisdiction

B.A. Strashun
Director of Department of the
Constitutional Court of the
Russian Federation,
Doctor of law, Professor,
Honowred scientist of the Russian Federation

Summary

Since the end of the 18^th century, when in the Western countries the civil society had established, they began to adopt constitutions in order to guarantee it against autocracy of the state. Now a country without written constitution is an exclusive thing. Moreover, the content of constitutions becomes similar.

The volume of legal regulating social relations increased to the beginning of the 20^th century so much, that special defense against distorting constitutional principles in the usual legislation was needed. Although the well-known decision of the U.S. Supreme Court on the case Marbury v. Madison had been made in 1803, the judicial constitutional control developed in the USA only after several decades. Now such control is considered to be an obligatory sign of democracy nearly everywhere, and it is being realized in most of states by specially organized constitutional judiciary.

But it should be noted, that in the vast regions of our planet called East and South democracy with its institutions remains decorative, because the national culture and mentality of the peoples is still non-democratic. We observe it in Russia too, to a big extent. Until we have a mighty middle-class, we’ll go the way of democracy very slowly.

We have a system of democratic institutions now in Russia, and the place of the constitutional jurisdiction in this system is very important. But our Constitution often contents what we want, and not what we have in reality. It seems that the main reason of such a situation is our social psychology. Our late systems of government couldn’t bring us up to strive for self-government. It takes time to become real citizens, and this time can’t be short. The Constitutional Court of the Russian Federation furthers essentially realization of human and civil rights and freedoms, promotes forming our social life upon the principles of law, equity, democracy. Constitutional (statutal) courts of federal units play the same role, and it is no mere chance, that in the majority of our federal units such courts haven’t been established.

The activity of the Constitutional Court of the Russian Federation in the first 10 years of its existing fulfilled not only the task of defending the federal Constitution, but to the same time the task of creating and developing the theory of Russian constitutional law. Besides, the Constitutional Court had and has to defend constitutional jurisdiction against attempts of its abolition.

Nevertheless we can await, that the psychology of Russian society will gradually develop to grasping values, recognized in most developed countries, first of all human and civil rights and freedoms, as it does now. It would help to solve contradictions between actual social needs and generally recognized principles of democracy. For example, according to the principles of democracy every citizen is enabled to be member of parliament or of government. But the tasks of these bodies are now so highly complicated, that not everybody, even if he or she has university education, is able to deal with them on the needed level.

The judiciary is according to objective reasons most professional, and therefore it is most probably, that this branch of power would become the kernel, around which a new system of democracy would be formed. Such system is called in the literature meritocracy. It must be a rule of highly qualified professionals under democratic control. Constitutional courts would have in this system one of leading places.