KAЗАХСТАН

А. Котов
член Конституционного Совета
Республики Казахстан,
доктор юридических наук, профессор

Толкование Конституции и формирование прецедентного конституционного права

Конституция любой страны живет и действует не только, когда исполняются ее нормы, но и тогда, когда они официально толкуются для правильного понимания и единообразного применения на всей территории страны.
Толкуя нормы Конституции, проверяя на соответствие ей законы до их подписания Главой государства или международные договоры до их ратификации Парламентом республики, а также действующие законы, иные нормативные правовые акты по представлениям судов, Конституционный Совет Республики Казахстан принимает нормативные постановления. Они отнесены Конституцией Казахстана к источникам действующего права (п.1 ст.4 Конституции РК), обязательны на всей территории республики для всех органов государственной власти, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Его постановления окончательны, не могут быть обжалованы или оспорены в суде (п. 3 ст. 74 Конституции РК).
Постановления Совета, на наш взгляд, содержат не только праворазъясняющие, но и правопреобразующие, которые вынуждают законодателя заменить признанную неконституционной норму, а также правообразующие положения. Правообразующие - это выведенные из норм и общих положений Конституции обязательные модели конституционных действий надлежащих субъектов, позволяющие им правильно применять и соблюдать эти нормы и положения в аналогичных, повторяющихся ситуациях. Они не вносят изменений в толкуемые нормы Конституции, тем более, не создают, с точки зрения структуры нормы права, новой гипотезы или санкции. Конкретизируя нормы Конституции, такие положения лишь проявляют и объективируют механизм диспозиции, т.е. предписывают правосообразную реализацию полномочий в пределах той же конституционной нормы.
К постановлениям Конституционного Совета, содержащим правообразующие положения, можно отнести его Постановление "Об официальном толковании пунктов 1 и 5 статьи 52, подпункта 4) пункта 1 статьи 72 и пункта 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан" от 13 декабря 2001 года. Предмет этого обращения Председателя Мажилиса Парламента был связан с необходимостью исполнения новых положений Конституции после внесения в нее изменений и дополнений 7 октября 1998 года. В частности, о введении в Казахстане по сути смешанной, мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. Непосредственным поводом к обращению в Конституционный Совет Председателя Мажилиса Парламента послужило заявление одного из депутатов нижней Палаты о добровольном выходе из партии "Отан", по списку которой он получил депутатский мандат.
На основе анализа сопряженных норм действующей Конституции, из применения которых прямо вытекают основания для прекращения депутатских полномочий, когда возникают ситуации, регулируемые этими нормами Конституции, Совет сформулировал следующие правоположения.
1. Нормы пункта 3 статьи 50 и пункта 5 статьи 51 Конституции о пропорциональном представительстве политических партий в Мажилисе на основе партийных списков предопределяют утрату депутатских полномочий в случаях ликвидации партии или выхода члена партии из ее состава независимо от мотивов. Депутатский мандат на основе пропорциональности должен быть замещен следующим по партийному списку лицом.
2. Положения Конституции о пропорциональном представительстве политических партий в Мажилисе Парламента, установленные пунктом 3 статьи 50 и пунктом 5 статьи 51 Основного Закона, действуют не только в отношении стадии распределения депутатских мандатов по итогам выборов Парламента очередного созыва, но и регулируют замещение депутатских мандатов по партийным спискам в течение всего срока полномочий Мажилиса Парламента Республики Казахстан.
3. Передача политической партией депутатского мандата следующему по ее избирательному списку члену партии вместо выбывшего из состава этой партии депутата Мажилиса не является отзывом депутата или лишением его депутатских полномочий.
Обязательные прецеденты понимания и применения конституционных норм, которые содержатся в постановлениях Конституционного Совета в форме различных правоположений, постепенно, как представляется, формируют необходимую подотрасль конституционного права - прецедентное конституционное право, которая свойственными ей методами регулирования значительно облегчает прямое действие Конституции. Ее цель - конкретизировать нормы Конституции до такой степени, которая необходима для непосредственного их применения к подлежащим регулированию общественным отношениям. Основной метод этой подотрасли - императивная интерпретация Конституции. Благодаря ему, прецедентное конституционное право может устанавливать обязательное конституционное понимание, предписывать обязательную модель конституционного действия, запрещать применение конституционных норм иначе, чем указано (разъяснено) или вытекает (определено) из текста Конституции и предыдущих нормативных постановлений Конституционного Совета.
Предметом регулирования прецедентного конституционного права являются прежде всего противоречия в отношениях между субъектами конституционных прав и обязанностей по поводу их осуществления в Парламенте и вне его на основе Конституции. Они могут быть: и в организационно-правовых отношениях по вопросам избрания, назначения и освобождения должностных лиц государства; и в отношениях субъектов на парламентских стадиях бюджетного процесса; и при решении вопросов о ратификации или о денонсации международных договоров Республики Казахстан; и в отношениях представительства и осуществления правомочий депутатов; и, наконец, это противоречия, часто возникающие на разных стадиях законодательного процесса. В массиве постановлений Конституционного Совета по этим вопросам можно найти соответствующие правоположения.
Так, в постановлении Совета от 12 марта 1999 года "Об официальном толковании пункта 7 статьи 61 и пункта 1 статьи 28 Конституции Республики Казахстан" по обращению группы депутатов Парламента было установлено, что "Премьер-Министр вправе одномоментно поставить на совместном заседании Палат Парламента вопрос о доверии Правительству в связи с непринятием Парламентом внесенного Правительством лишь одного законопроекта, в том числе и проекта закона о республиканском бюджете". Премьер-Министр, указал далее Конституционный Совет, "не вправе ставить вопрос о доверии Правительству в связи с непринятием одновременно двух законопроектов с обязательством, что Правительство второй раз в данном году не будет пользоваться этим правом".
Как видим, это постановление содержит правообразующее положение постоянного действия, которое дополняется праворазъясняющим положением запретительного характера для разрешения и упреждения в Парламенте такой коллизии интересов законодательной и исполнительной ветвей власти.
В другом постановлении 27 сентября 1999 года "Об официальном толковании пункта 7 статьи 61 и подпункта 7) статьи 53 Конституции Республики Казахстан" по обращению Премьер-Министра Совет сформулировал, во-первых, положение правообразующего характера: "… в случае, если при голосовании предложения депутатов об одобрении проекта закона в первом чтении или о его отклонении не набрано необходимого числа голосов, то решение Парламента Республики Казахстан не может считаться юридически состоявшимся и не влечет постановки вопроса о доверии Правительству в соответствии с пунктом 7 статьи 61 Конституции". Во-вторых, положение праворазъясняющего характера: "… общее число депутатов каждой из Палат Парламента исчисляется исходя из установленного пунктами 2 и 3 статьи 50 Конституции состава депутатов Сената и Мажилиса Парламента Республики Казахстан".
Или праворазъясняющие положения Постановления Конституционного Совета от 12 мая 2003 года "Об официальном толковании пунктов 3 и 5 статьи 52 Конституции Республики Казахстан" по обращению Председателя Сената: при наличии вступившего в силу любого вида обвинительного приговора суда в отношении депутата Парламента он лишается своего мандата. Непринятие Палатой Парламента такого постановления, указал далее Совет, - "не влечет сохранения или восстановления депутатских полномочий".
Правоположения рассчитаны на неоднократное применение в целях единообразного, неискаженного исполнения соответствующих норм Конституции и недопустимости уклонения органа государства от конкретного решения вопроса своей компетенции. Способствовать этому мог бы свод прецедентного конституционного права.
Постановления Конституционного Совета об официальном толковании норм Конституции являются непосредственным источником прецедентного конституционного права. Одновременно с Конституцией они образуют ядро всей отрасли конституционного права и основание системы действующего права Республики Казахстан.
Ключевой вопрос большей или меньшей юридической силы норм конституционного права - это не вопрос меньшей или большей степени их обязательности для соблюдения и применения. Это вопрос их должного соотношения в одной системе конституционного права и преимущественного прямого действия в случаях противоречий между собой, а также между ними и нормами других отраслей права.
С точки зрения юридического содержания, постановления Конституционного Совета об официальном толковании норм Конституции "подконституционны", а с точки зрения действия - эти постановления "приконституционны", являются актами прямого действия Конституции по силе равными интерпретированным в них нормам. Неисполнение правоположений, сформулированных в постановлениях Конституционного Совета, становится нарушением норм Конституции Республики.
Для большей интегрированности в практике живого конституционализма норм Конституции и норм, продолжающих (развивающих и дополняющих) содержание Конституции за пределами ее собственно текстуального выражения, имело бы смысл предоставить Конституционному Совету Республики право официального толкования конституционных законов и актов равной им юридической силы. Тем более, что в системе конституционного права нет принимаемых во исполнение Конституции юридических норм, которые были бы выше этой Конституции, а состав Конституционного Совета Республики приведен к присяге беспристрастно обеспечивать е? верховенство и соответствие ей актов действующего права. Никакие из них для состава Совета не имеют заведомо обязательной юридической силы.
Только из Конституции Казахстана и предоставленного ею Совету исключительного права давать официальное толкование своих норм следует юридическая сила нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан, которых принято с 1996 года свыше ста.
Ранее действовавший у нас по Конституции 1993 года Конституционный Суд Казахстана не имел права официально толковать Конституцию, хотя и выступал от ее имени. Не осуществлял он и превентивный контроль за соответствием законов Конституции.
Единообразное понимание и применение Конституции на всей территории страны определяют эффективность механизма власти, состояние правопорядка и демократии в обществе.
Естественно возникающее в той или иной степени во всех странах отчуждение власти и общества в силу объективного социально-политического противоречия между публичным характером государственной власти и необходимостью представительного, профессионального ее осуществления в интересах общего блага, не может преодолеваться автоматически одной только Конституцией. Главное, чтобы ее содержание, дух и буква, а также легальные возможности "нового прочтения" позволяли постоянно находить динамическое равновесие политических интересов всех участников властеотношений в государстве.

Interpretation of the Constitution and formation of constitutional case law

A. Kotov
Member of the Constitutional Council
of the Republic of Kazakhstan,
Doctor of law, Professor

Summary

The Constitution of any country lives and acts not only when its norms are executed, but also when they are officially interpreted for the correct understanding and uniform implementation on the whole territory of the country.
Interpreting the Constitution the Constitutional Council of the Republic of Kazakhstan adopts normative decisions, which, according to the Constitution, are the sources of the acting law, obligatory on the whole territory of the Republic for all organs of state power, organizations, officials, citizens and their associations. Its decisions are final, can not be appealed or disputed before the court.
The decisions of the Council, in the author's opinion, contain the law-creating provisions, which are brought up form the norms and general provisions of the Constitution, are obligatory models of constitutional actions of the relevant subjects allowing them to correctly implement and observe these norms and provisions in the same repeated situations. They do not make changes into the interpreted norms of the Constitutions.
The obligatory precedents of the understanding and implementation of the constitutional norms, which are contained in the decisions of the Constitutional Council in the forms of different provisions, step by step, as it seemed, are forming the necessary sub-field of constitutional law - constitutional case law, which by its own methods of regulation, significantly fascinates the direct action of the Constitution. The purpose of this sub-field is to concretize the norms of the Constitution to that extent which is necessary for its direct implementation in regard to the social relations, subject to regulation. The basic method of this sub-filed is the imperative interpretation of the Constitution. Due to it the constitutional case law can establish the obligatory constitutional understanding, prescribe the obligatory model of constitutional action, forbidden the implementation of norms otherwise than it is noted or determined in the text of the Constitution and previous normative decisions of the Constitutional Council.
The subject of regulation of constitutional case law are the collisions in the relations between the subjects of constitutional rights and obligations on the occasion of their realization in or outside the Parliament on the basis of the Constitution.
The legal provisions are called for the repeated implementation in the aim of uniform and true implementation of the relevant Constitutional norms and non-allowance of the evasion of the state organ from the concrete solution of the question of its competence. In the author's point of view, the Code of constitutional case law may promote that.
The decisions of the Constitutional Council on the interpretation of the Constitutional norms are the direct source of constitutional case law. At the same time with the Constitution they form the kernel of all the branch of constitutional law and the basis for the acting law system of the Republic of Kazakhstan.
In the point of view of juridical content, the decisions of the Constitutional Council on the official interpretation of the Constitutional norms are "under-constitutional", and in the point of view of action, these decisions are "by-constitutional" and acts of the direct action of the Constitution. The non-observance of legal provisions, formulated in the decisions of the Constitutional Council is becoming a violation of the Constitutional norms. The legal power of normative decisions of the Constitutional Council of the Republic of Kazakhstan (since 1996 it has been adopted more than 100 decisions) is followed only from the Constitution of Kazakhstan and the exclusive right of the Council to give the official interpretation of the constitutional norms, prescribed by the Constitution.
In the author's opinion, the uniform understanding and implementation of the Constitution on the whole territory of the country determine the efficiency of the mechanism of the power, the condition of the legal order and democracy in the society.