В. Арутюнян
кандидат экономических наук

Реформирование Конституции РА как основа совершенствования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений

Исследование Конституции РА показывает, что в ней, во-первых, четко не разграничены правомочия республиканской и областной власти и мэрии г.Еревана, и, во-вторых закрепленные в Конституции правомочия – есть не что иное, как “обязательства без прав”, а обстоятельство назначения марзпетов (областных руководств) и мэра г.Еревана превращает областные администрации и мэрии г.Еревана “в придаток правительства”, поскольку они конституционно лишены права иметь собственные бюджеты1, а население лишено прав формирования власти на уровне области, что не вытекает из требований третьей статьи Конвенции о защите прав и основных свобод человека2.

Последнее конституционное препятствие фактически отклонило реалии бюджетного федерализма Армении от трехуровневой системы, соответствующей стандартной методике Организации экономического содружества и развития, распространенной в международной практике.

Для решения указанных проблем, во-первых, следует по политической инициативе верховной власти и посредством референдума изменить Конституцию РА и четко разграничить правомочия правительства, областных администраций и мерии г.Еревана, без которых невозможно формирование современного бюджетного федерализма и межбюджетных цивильных взаимоотношений и которые вытекают из требований Конвенции о защите прав и основных свобод человека3.

Действующие в Армении бюджетный федерализм и межбюджетные отношения имеют также определенные проблемы относительно правомочий органов местного самоуправления, поскольку последние, являясь задачей конституционного права, закреплены не в Конституции страны, а в Законе РА “О местном самоуправлении” (принятом 07.04.2002). К ним относятся пункты 1-16 статьи 32, статьи 33, 34, 35, 37, 39, 41, 44 и обязательные полномочия, закрепленные во второй части статьи 45. Поэтому считаем необходимым снять с Закона РА “О местном самоуправлении” “лишнюю тяжесть” обязательных полномочий4 и закрепить их в Конституции РА.

Относительно закрепленных в Законе РА “О местном самоуправлении” добровольных (первая часть статьи 36, вторая часть статей 38, 42, 43, третья часть статей 37, 39, 41, 44), а также делегированных со стороны государства (вторая часть статей 33, 34, 37, 41, третья часть статей 37, 39, 41, 44) полномочий, следует отметить, что они не имеют надлежащей финансовой обеспеченности, вместе с тем органы местного самоуправления не вправе менять или приостанавливать нефинансируемые полномочия.

Задачу правового регулирования нефинансируемых полномочий органов местного самоуправления, по нашему мнению, необходимо переместить в законодательное поле и решить ее в рамках регулирования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. С этой точки зрения особое значение приобретает принятие Закона РА “О бюджетном федерализме и межбюджетных отношениях” для каждого бюджетного года. В этом Законе для всех уровней бюджетов должны определиться те полномочия, которые меняются и прекращаются в связи с отсутствием финансовых средств. Следовательно, считаем необходимым снять из Закона РА “О местном самоуправлении” положения, касающиеся “лишней тяжести” добровольных и делегированных со стороны государства полномочий, а обязательные полномочия определить, исходя из их функций, поскольку определение правомочий по всем уровням власти – задача конституционного права.

Задачу реализации конституционных правомочий как республиканской, так и органов местного самоуправления нужно решить в рамках существующих финансовых возможностей, посредством справедливого распределения средств среди разных уровней бюджетов и их расходных направлений. По нашему мнению, для решения этой задачи отличными инструментами являются тарифы работ и услуг, финансируемых всеми уровнями бюджетов, т.е. материальные и стоимостные нормативы единичных работ и услуг, а также материальные и стоимостные объемы работ и услуг, которые берутся за основу составления бюджетов.

Сказанное равным образом относится ко всем расходным направлениям всех уровней бюджетов. Нормативы аналогичных работ и предоставляемых услуг и их материальные и стоимостные объемы могут (и должны) быть:

а) диверсифицированными для разных уровней бюджета, что связано со степенью важности правомочий разных уровней власти. Естественно, не могут быть одинаковыми, например, качество и объем работ асфальтирования межправительственных и городских или сельских общин;

б) диверсифицированными для одинаковых уровней разных бюджетов, что связано с обстоятельством решения задач определенных населенных пунктов (село, город). Более того, не могут быть одинаковыми, например, в городе Ереване нормативы санитарной очистки на один квадратный метр улиц общин “Кентрон”, “Аван”, “Нубарашен”.

в) диверсифицированными для одинаковых бюджетов, что связано с местом, ролью и значением работ и предоставляемых услуг и т.д.

Нормативы осуществленных работ и предоставляемых услуг и их материальные и стоимостные объемы являются “зеркалами”, посредством которых становятся зримыми результаты социально-экономической политики государства. Эти нормативы и объемы в каждый бюджетный год подлежат изменению, что обязательным образом должно отразиться в Законе “О бюджетном федерализме и межбюджетных отношениях”, поскольку нормативы и объемы реализованных работ и услуг представляют из себя не менее важный инструмент размещения финансовых средств между бюджетами, по сравнению с теми или иными видами налогов или со ставками отчислений в бюджеты от налогов. Следует отметить, что органы местного самоуправления не имеют правомочия в сферах формирования ставок и базы главных для бюджетов общин имущественных налогов, а также контроля по отношению к их исчислению и взиманию. Действительность по отношению налога на землю и имущество следующая:

- базу налогообложения определяет правительство республики в лице государственного органа, ведущего единый кадастр недвижимого имущества. Данный орган осуществляет оценку (переоценку) сооружений раз в три года по данным на 1-ое июля года оценки (переоценки);

- проект группировки налогооблагаемой базы и ставки налога также составляет и представляет к утверждению в Национальное Собрание Правительство республики, в лице налоговых органов или министерства финансов и экономики;

- обязательства по налоговым платежам налогов законодательно возложены на налогоплательщиков и налоговых агентов5;

- контроль за выплатами налогов законодательно возложен на Правительство, в лице налоговых и таможенных органов6;

- налоги поступают в единый казначейский счет, посредством которого уполномоченный со стороны Правительства государственный орган, т.е. центральное казначейство, занимается организацией регулирования денежных средств общин и финансирования расходов7, а имущественные налоги, облагаемые по “доброй воле” налоговых органов, могут (как и происходит) осуществить “круговорот” в едином казначейском счете и с опозданием перечислиться на счета “правовых собственников”, т.е. органов местного самоуправления;

- несмотря на то, что с 1 января 2003г. функции взимания и контроля этих видов налогов согласно статье 34 Закона РА “О местном самоуправлении” были переданы общинам, однако это носило сугубо формальный характер. Дело в том, что в Законе РА “Об организации и осуществлении проверок в РА” в списке государственных органов, имеющих право осуществлять проверки, отсутствуют органы местного самоуправления, что законодательно запрещает этим органам осуществлять проверки у налогоплательщиков по имущественным налогам, а согласно Закону РА “О налогах” запрещается напрямую заявить иском в суд.

Таким образом становится ясно, что органы местного самоуправления не имеют подходящих стимулов для осуществления своих законодательных правомочий самостоятельно, поскольку законодательно им не предоставлено полномочий формирования, взимания и контроля имущественных налогов. Это становится причиной жесткого ограничения финансовых возможностей и чрезмерной зависимости от органов республиканской власти. С этой точки зрения, действующий бюджетный федерализм в Армении схож с бюджетным федерализмом Франции, Бельгии, Греции, Италии, Нидерландов, Португалии и Испании, в которых как централизация, так и зависимость носят цивильный характер. Однако армянская действительность (неравномерное социально-экономическое развитие общин, зависимость “сильный управляющий” – больше финансовой поддержки "сверху” и т.д.) требуют пересмотреть действующий бюджетный федерализм и межбюджетные отношения.

Исходя из вышеизложенного предлагается:

а) изменить статью 17 Закона РА “О налогах”, закрепляя в нем правомочия органов местного самоуправления контроля над процессами исчисления и выплаты налогов;

б) изменить 2-ую статью Закона РА “Об организации и осуществлении проверок в РА” и наделить органы местного самоуправления правомочиями осуществления контроля по имущественным налогам. По нашему мнению, следует передать органам местного самоуправления также контроль над теми налогами, которые полностью или частично (в виде процентных отчислений) закреплены в бюджетах общин, поскольку их заинтересованность в деле обеспечения доходов собственных бюджетов, а также обстоятельство “близости” к налогоплательщикам будут способствовать активизации деятельности органов местного самоуправления не только по привлечению доходов в собственные бюджеты полностью, но и выявлению “скрытой налоговой базы” по линии отчисляемых налогов, и, с точки зрения борьбы против теневого обращения, обеспечить поступления в местные бюджеты из этого источника. Следовательно, с точки зрения повышения эффективности налогообложения и финансовой самостоятельности в налоговом поле, которое контролируется со стороны органов местного самоуправления, должны быть налоги, пошлины, которые закреплены в бюджетах общин, не обусловленные и обусловленные результатами экономической деятельности налогоплательщиков, а также те доходы, которые могут обогатить систему местного самоуправления новыми элементами самоуправления и предоставить возможность республиканским органам власти более активно заняться отраслевой политикой, чем функционированием;

в) оставить правомочия по формированию базы налогообложения имущественных налогов и налоговых ставок за органами местного самоуправления и руководством общин, осуществляя изменения в статях 16 и 34 Закона РА “О местном самоуправлении” и соответствующем налоговом законодательстве. Одновременно с этим считаем целесообразным определение минимальных и максимальных границ налоговых ставок и налогооблагаемой базы имущественных налогов со стороны законодательного органа РА, а определение конкретного размера налога оставить за органами местного самоуправления, которое уже было применено в случае закона РА “О местных пошлинах и платах”8;

г) важным шагом в деле укрепления финансовой самостоятельности органов местного самоуправления может стать также выделение организации деятельности финансирования расходов и управление денежными средствами от организации этого процесса в едином казначейском счете, что даст возможность органам местного самоуправления оперативным образом распоряжаться собственными средствами, осуществляя соответствующие изменения в Законе РА “О казначейской системе”.

Таким образом, пути совершенствования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений следующие:

- обусловленное изменениями Конституции формирование трехуровневой бюджетной системы;

- четкое разграничение правомочий республиканской, областной власти и органов местного самоуправления и его укрепление в Конституции РА;

- четкое разграничение правомочий по расходам между разными уровнями власти и законодательное укрепление этих правомочий, источников их финансирования, положения финансирования в Законе РА “О бюджетном федерализме и межбюджетных отношениях”, подлежащие принятию в каждый бюджетный год;

- законодательное определение стоимостных нормативов работ, финансирумых из всех уровней бюджетов, и предоставлямых услуг, а также укрепление этих нормативов в Законе РА “О бюджетном федерализме и межбюджетных отношениях”;

- четкое укрепление налогов и других доходов ко всем уровням бюджетов, четкое разграничение налоговых полномочий между органами власти разных уровней;

- передача органам местного самоуправления права определения конкретного размера налоговой базы и ставки тех налогов, которые закреплены в бюджетах общин, а определение минимальных и максимальных величин этих налогов оставить за законодательными органами;

- передача правомочий по осуществлению расчета и контроля закрепленных в бюджетах общин налогов от налоговых органов к органам местного самоуправления;

- выделение организации деятельности по финансированию расходов и управлению денежными средствами общин от организации этого процесса через единый казначейский счет.

Reformation of Constitution of RA as the basis of improvement of
budget federalism and inter-budget relationships

V.Harutyunyan
Candidate of Economic Sciences

Summary

According to the researches it is revealed first, there is not any distinct delimitation of apparent powers of republican and regional authorities and the town hall of Yerevan, second, the powers assigned by the Constitution, are "liabilities without right", and the fact of appointing the marzpets (governors of the region) and the mayor of Yerevan is "appendage of the government".

As to solve the above mentioned problems, Constitution of RA must be changed, and powers of government, regional administration and town hall of Yerevan must be limited.

The task of realization of constitutional power both as republican rule and the organs of local authority must be solved within the framework of existing financial possibilities, by means of just distribution of means among different levels of budget and expense assignments. For the solution of the given problem the tariffs of works and services is the best way, which are financed in all levels of budget, i.e. there are material and cost extent of the work and services which are taken as the basis of formation of budgets.

The regulations of the work done and suggested services and their material and cost extents are the "mirrors" and the result of which are the visible results of the social-economic politics of the state. These regulations and amounts must be changed each budget year which must be reflected in the law about "Budget federalism and inter-budget relations".

It must be mentioned that the organs of local authorities do not only have power in the spheres of formation of the rate and the asset taxes which are the main sources for the community budget, but also control concerning their computation and levity. This results harsh limitation of the financial possibilities and unreasonable dependence on the organs of republican authority. From this point of view, the functioning budget federalism is similar to budget federalism of France, Belgium, Greece, Italy, the Netherlands, Portugal and Spain, where the centralization and dependence have civil character. Armenian reality (unequal social-economic development of the communities, dependence on the "strong administrator", financial support of supreme bodies, etc.) demands revising the acting budget federalism and inter-budget relationships.

The following ways of improving of the budget federalism and inter-budget relationships are suggested,

- stipulated by the changes in the Constitution the formation of the three level budget systems:

- distinct limitation of the powers of fiscal, republican, regional authorities and organs local authorities and its establishment in the Constitution of RA;

- distinct limitation of the powers of spending between different levels of authorities and juridical enforcement of these powers, their sources of financing and other issues in the code of RA on "Budget federalism and inter- budget relations", which is approved every budget year:

- judicial definition of the costs of normative of work, financed at each level of budgets, and services presented, and also enforcement of normative in the code of RA on ""Budget federalism and inter- budget relations",

- distinct direction of taxes and other incomes in all levels of budgets, district limitation of taxation powers between the organs of authorities of different levels:

- assignment to the organs of local self government the right of considering the concrete amount of the tax basis and the rate of those taxes which are assigned to the budget of communities, and definition of minimal and maximal amount of the taxes must be left under the consideration of judicial organs:

- assignment of powers of making payments and control of taxes enforced in the budgets of communities from the tax organs to the organs of local self government:

- singling out the organization for distribution the financial means of community from the organization of the process through a unique treasury account.