As a professor of Law and expert on problems of state management he made presentations on "Constitutionalism, human rights and the power of law in Iraqi, in the hearings senate committees of the USA on judicial problems and foreign affairs on 25 June 2003. In his report he analyses the difficulties of development of constitutional management and developing democracies the influence of American Constitution on them. The principles of democracy assigned in the text of Constitution get primary significance.

Профессор права и эксперт по проблемам государственного управления Дик Ховард выступил на тему “Конституционализм, права человека и власть закона в Ираке” на слушаниях сенатских комитетов США по юридическим вопросам и иностранным отношениям 25 июня 2003 года. В своем выступлении профессор Ховард анализирует сложности развития конституционного управления в нарождающихся демократиях и влияние на них американской Конституции. По мере движения народа Ирака к самоуправлению вопросы о том, как институционализировать принципы демократии, закрепленные в тексте Конституции, обретают первоочередное значение (2).

В последние годы я имел честь присутствовать на заседаниях создателей Конституций в странах, стремящихся заложить основы конституциональной либеральной демократии. В прошлом я приобрел опыт в искусстве создания Конституции, участвуя в разработке нынешней Конституции штата Вирджиния. Однако никакой опыт не может быть более поучительным, чем наблюдение становления Конституций в других странах и культурах.

Подобный опыт сравнительного конституционализма побуждает меня задаться вопросом о том, в какой степени одна страна может помочь другой в развитии конституционализма или выносить суждения о конституционном пути другой страны. Сколь хорошо передаются идеи конституционализма, особенно через границы различных культур или правовых систем? Есть ли универсальные ценности, с помощью которых можно измерить относительный успех той или иной конституционной системы? Или же, как утверждают некоторые, конституционные системы должны, в конечном счете, уходить корнями в культуру страны, ее историю, традиции и условия? Для американцев существует конкретный вопрос: какое значение имеет американский конституциональный опыт для других стран?

Опыт Центральной И Восточной Европы

Опыт стран Центральной и Восточной Европы ставит эти вопросы в еще более острой форме. После краха коммунизма каждая из этих стран занялась написанием новой конституции и созданием институтов, призванных содействовать конституционной либеральной демократии. Разработчики в этих странах могли опираться на несколько источников при создании этого основополагающего документа.

В некоторых случаях они могли оглянуться назад на свой собственный опыт. Например, поляки помнят традиции конституционализма, связанные с памятной Конституцией от 3 мая 1791 года. Венгры имеют сильную традицию власти закона, которая уходит своими корнями к временам хартии “Золотого быка”3 1222 года. Однако подобные события часто носят фрагментарный и отдаленный характер. Немногие страны Центральной и Восточной Европы имели сколько-нибудь обширный опыт конституционализма, демократии или власти закона до 1989 года. Вполне жизнеспособная демократия в Чехословакии в период между двумя мировыми войнами была явным исключением.

Страны Центральной и Восточной Европы могли посмотреть на опыт Западной Европы. И многие так и сделали. В Западной Европе была заложена идеологическая основа современной конституционной демократии: приоритет человеческого разума, провозглашенный философами Просвещения, и многие базовые конституционные принципы, такие, как например, разделение властей. Более того, конституционализм, демократия и власть закона возобладали так или иначе в Западной Европе после второй мировой войны. Восстав из пепла второй мировой войны, Германия продемонстрировала достойный восхищения пример конституционной демократии. Преодолев наследие диктатора генерала Франко, Испания во всех отношениях превратилась в современное европейское государство. Имея перед собой эти и другие примеры, составители конституций в Центральной и Восточной Европе создали конституционные системы, которые во многом явно построены по образцам Западной Европы. Так, Конституционный Суд Германии вдохновил на создание конституционных судов в Центральной и Восточной Европе.

Международные нормы и документы служат важным источником для творцов конституций в посткоммунистической Европе, так же как и в других частях мира. Это особенно справедливо в отношении формулирования положений о правах человека и защиты прав человека. Поэтому составители конституций обращаются к таким международным документам, как конвенции ООН, и к региональным договоренностям, таким, как Европейская конвенция по правам человека, Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и документы других совещаний ОБСЕ в Хельсинки и Копенгагене. Кроме того, общей тенденцией посткоммунистических конституций стала констатация того, что международное право и соглашения должны стать внутренним законом страны.

Можно предположить, что составители конституций в Центральной и Восточной Европе изучали опыт своих ближайших соседей в регионе. Это представляется особенно полезным, поскольку в этих странах было много общих проблем, с которыми сталкивались все страны посткоммунистического мира, таких как разрушение гражданского общества во время коммунистической эры, разрушительные последствия командной экономики, а также циническое отношение к общественной жизни, порожденное ситуацией тех лет. Однако у меня создается впечатление, что составители конституций в регионе не слишком интересовались опытом своих ближайших соседей. Это может быть частично следствием отношений неприязни по отношению друг к другу, исторически сложившихся в этих странах. Но это также может отражать мощное притяжение, которое испытывали страны Центральной и Восточной Европы по отношению к западным моделям, особенно в свете их всеохватывающего желания “вновь вернуться” в семью Европы, в частности, стать членами Европейского союза.

Обращался ли посткоммунистический мир к американскому опыту и к американским идеям и моделям? Поверхностный взгляд, брошенный на новые конституции в регионе, может свидетельствовать, что американское влияние было слабым. Повсюду в Центральной и Восточной Европе мы видим, например, парламентские системы, а не системы конгресса американского типа, президентские системы, более похожие на Западную Европу (например, Францию), нежели на Соединенные Штаты, а также конституционные суды, напоминающие немецкий суд, а не Верховный Суд США. Ответ на вопрос об американском влиянии – будь-то в посткоммунистической Европе или в других странах (таких, как Ирак) – требует, однако, более глубокого анализа, чем такое поверхностное сравнение.

Влияние американского конституционализма: историческая перспектива

Период Американской революции был временем замечательных нововведений и достижений. Осознавая свое особое место в истории, основатели США формировали такие идеи, как федерализм, разделение властей, судебный надзор и другие концепции, которые стали базовыми принципами современного конституционализма не только в Соединенных Штатах Америки, но и в других странах. Американское общество существенно отличалось от европейского – там не было монархии и социального порядка, закрепленного в законе. Тем не менее, европейцы следили как зачарованные за эволюцией американского конституционализма, начиная с Войны за независимость, вплоть до создания Конституции и далее.

На протяжении более двух веков происходил оживленный обмен конституционными идеями между США и другими странами. Примерами таких обменов могут быть следующие.

Эпоха основателей во Франции И Америке

В 1789 году французская революция привлекла пристальное внимание Франции к американским идеям. Американский политический деятель Бенджамин Франклин, чрезвычайно популярный в Париже, занимался распространением сведений о том, что происходит в Америке. Эту линию продолжил и его преемник Томас Джефферсон (будущий Президент). Принятая в штате Вирджиния Декларация прав (1776 год) оказала влияние на разработку во Франции Декларации прав человека и гражданина (1789 год). Когда Национальное Собрание Франции обсуждало первую Конституцию страны, умеренные и радикальные фракции ссылались на примеры, взятые из опыта разработки конституций в отдельных штатах, особенно в штатах Массачусетс и Пенсильвания.

Либерализм в девятнадцатом веке

В первые десятилетия 19 века либеральные реформаторы в Европе и Южной Америке ссылались на Соединенные Штаты как на пример того, что либеральная демократия способна выжить и процветать. Когда революции 1848 года разразились по всей Европе, съезды, заседавшие во Франции и Германии, часто подробнейшим образом анализировали американские институты, пытаясь решить вопрос о том, как может выглядеть либеральная конституция в Европе. К тому времени французский философ и историк Алексис Де Токвиль, написавший книгу “Демократия в Америке”, пробудил интерес к американскому опыту, особенно в части федерализма и надзора, осуществляемого судебной властью. Германская Конституция Паульскирхе 1849 года, разработанная во Франкфурте, не была претворена в жизнь, однако ее принципы, частично опирающиеся на американские идеи (например, федерализм и конституционный надзор), вновь появились в Основном Законе Германии в 1949 году. В Южной Америке эпоха Симона Боливара принесла конституции, которые часто в значительной мере опирались на Конституцию Соединенных Штатов.

Политический евангелизм наяала двадцатого века

Когда Соединенные Штаты приобрели Филиппины в результате испано-американской войны, Президент Мак Кинли охарактеризовал американскую политику как “благожелательную ассимиляцию”. Эти планы включали в себя постепенное развитие самоуправления, создание системы государственного образования и обучение населения американским правовым представлениям. Конституция, принятая в 1935 году, оказалась под значительным американским влиянием, однако вобрала в себя также и другие традиции. Филиппины обрели независимость в 1946 году.

Самой знаменитой попыткой экспортировать американские идеи в начале 20 века, конечно же, явилась попытка Президента Вудро Вильсона в результате победы союзников в первой мировой войне “сделать мир безопасным для демократии”. Вильсон не рассчитывал, что другие страны примут Конституцию наподобие американской, но он подчеркивал важность принципов самоопределения, свободных выборов, власти закона, прав человека и независимости судебной власти. Наиболее успешной демократией, возникшей из пепла первой мировой войны, была Чехословакия, главный основатель которой Томас Мазарик был в этой время в Соединенных Штатах, неуклонно стараясь повлиять на американскую политику, напоминая американцам об их собственной Декларации независимости.

Япония и Германия после второй мировой войны

После капитуляции Японии в 1945 году генерал Дуглас Макартур действовал быстро, чтобы обеспечить разработку новой конституции. Опасаясь, что японская элита, предоставленная самой себе, не пойдет на существенные изменения статус-кво, Макартур дал указания членам своей военной администрации разработать конституцию, что они и сделали буквально за несколько дней.

Ко времени начала работы над Основным Законом Германии от 1949 года холодная война начинала доминировать в американской внешней политике. Оккупационные союзнические державы, конечно, имели право голоса в формировании послевоенной политики Германии. Однако когда американцы и их союзники начали рассматривать Советский Союз как более крупную угрозу, немцы получили большую свободу в составлении Основного Закона. Есть ряд важных областей, в которых Основной Закон содержит принципы, знакомые американцам, такие как федерализм и судебный надзор. Однако документ 1949 года многим обязан собственной конституционной традиции Германии, включая Конституцию Паульскирхе.

Волны демократизации в последние десятилетия двадцатого века

Распространение конституционализма, демократии и власти закона происходило волнообразно в последние десятилетия 20 века. В 70-е годы автократические правительства уступали свои позиции демократии в средиземноморских странах – Греции, Португалии и Испании. Конституция Испании 1978 года имеет особую важность как модель для других поставторитарных стран. В 80-е годы фокус внимания переместился в Южную Америку, в частности, в Аргентину и Чили. 1989-й год был поистине знаменательным. Это был год, когда пала Берлинская стена и коммунизм потерпел крах во всей Восточной Европе. Ударная волна поразила также Южную Африку, где пал режим апартеида, и в 1997 году вступила в действие новая конституция.

Американская помощь в деле создания конституций и демократизации посткоммунистических стран осуществлялась как государственными, так и частными организациями. Как правило, помощь предоставлялась в виде технического содействия, такого как помощь парламентам в обновлении своих процедур, создание независимой судебной власти и помощь в разработке новых конституций и законов. Особенно эффективной оказалась Центрально-европейская и Евразийская правовая инициатива Американской ассоциации адвокатов, в рамках которой сотни экспертов в области права были направлены на работу в десятки стран.

Место и значение американского конституционного опыта

Конституционализм следует понимать как культурное явление. Немногие будут спорить с таким высказыванием, если оно выдвигается в качестве некоей оговорки, а именно: что следует всегда принимать в расчет культуру, когда мы думаем о конституциях и конституционализме. Однако некоторые наблюдатели идут дальше в этой аргументации, утверждая, что нет “универсальных” элементов конституционализма. Например, согласно этой точке зрения, права общества или группы могут рассматриваться как стоящие выше индивидуальных прав.

Американский конституционализм – это воплощение установок Просвещения, окрашенных британским конституционализмом и видоизмененных американской историей. Некоторые утверждают по этой причине, что учение американского конституционализма не может экспортироваться в другие культуры. Такие аргументы часто содержат ссылки на неудачу прошлых латиноамериканских конституций, основанных на американской модели, и на недавние проблемы в таких странах, как Филиппины.

Даже те, кто думает, что американский опыт важен и полезен, отмечают ограниченность Конституции Соединенных Штатов в качестве модели для конституций в зарубежных странах. Документ был написан в 18 веке, отражает взгляды той эпохи и потребовал внесения поправок (в частности, поправок после Гражданской войны) и обширных судебных толкований. Кроме того, Конституция Соединенных Штатов в известном отношении представляет собой неполный документ в том смысле, что его составители исходили из существования и функционирования штатов и, следовательно, конституций штатов, которые во многих отношениях больше похожи на конституции зарубежных стран.

Все эти наблюдения следует принять во внимание, особенно прежде чем допустить, что то, что хорошо работало в Америке, наверняка будет работать и у других народов. Однако проблемы сравнительного конституционализма не должны превращаться в жесткие барьеры. Полезность американского опыта заключается не в самом тексте Конституции США. Она – в общих принципах, которые отражены в американском конституционализме, и далее в практическом опыте обеспечения действенности конституционной демократии.

Многие из самых фундаментальных идей американского конституционализма отражают нормы, которые, по крайней мере, полагаются как ценности в других странах. Можно привести следующие примеры.

Федерализм

Федерализм, отраженный в Конституции США, может подходить или не подходить другим странам. Федерализм, однако, представляет собой систему, имеющую много вариантов и встречающуюся в том или ином виде во всем мире. Федерализм и его производные, такие как передача властных полномочий, ассоциируются с ценностями плюрализма, многообразия и возможностью выбора пути решения местных проблем. Такого рода структуры могут быть особенно важными, когда необходимо смягчить остроту национальных или этнических конфликтов.

Разделение властей

Этот принцип, сформулированный французским философом Монтескье и усовершенствованный Джеймсом Мэдисоном, содержит способ ограничения власти и является, таким образом, высшей гарантией индивидуальных прав. В ходе истории он применялся для противостояния тенденциям, содержавшимся в структуре популистской власти или практике верховенства законодательного органа, превращаться в волюнтаризм или тиранию.

Судебный надзор

Различные методы использовались для того, чтобы обеспечить выполнение положений конституции. Среди них и воля народа, и разделение властей, и законодательство. Однако в современном мире конституции все чаще обращаются к судебному надзору как к ключевому средству обеспечения конституционных норм. Идеи, изложенные Председателем Верховного Суда США Джоном Маршаллом в судебном деле “Марбери против Мэдисона”, стали элементом конституционализма в разных частях мира. Вполне можно утверждать, что это стало самым важным американским вкладом в конституционализм.

Эти идеи и принципы подкрепляются практическим опытом обеспечения эффективности американской демократии. Многие страны вступили в век конституционной демократии, практически не имея опыта использования таких идеологических орудий, как конституционализм, демократия и власть закона. Например, в течение полувека страны советского блока не были знакомы с этими идеями. Поэтому американские или другие иностранные советники могут привнести плоды практического опыта в организацию политических партий, проведение свободных и справедливых выборов, развитие свободной и ответственной прессы, создание независимой судебной власти и внедрение ценностей гражданского общества с помощью развития гражданского самосознания.

ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА ПЕРСПЕКТИВЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЛИБЕРАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ

Демократический характер общества недостаточен сам по себе. Общество также должно быть либеральным и конституционным. Демократия стремится обеспечить, чтобы правительство опиралось на согласие со стороны управляемых и было подотчетно перед народом. Однако демократии также должны быть либеральными, иными словами, преданными делу обеспечения индивидуальных прав и свобод – принципам, провозглашенным английским философом Джоном Локком и сводящимся к тому, что государство зависит от отдельного человека, а не наоборот. Демократии также должны быть конституционными, то есть должны существовать средства обеспечения соблюдения конституционных норм, даже когда это означает отрицание мнения большинства. Ниже перечислены факторы, имеющие ключевое значение для успеха конституционной либеральной демократии.

Страна должна обладать достаточной военной силой, а также социальной и экономической стабильностью, чтобы противостоять иностранной агрессии и внутренней подрывной деятельности или беспорядкам. Сила не обязательно должна проистекать только из собственных ресурсов страны. Страна может надлежащим образом обратиться за помощью к своим союзникам.

Энергичная конституционная культура часто соседствует с развитой экономикой. Я не утверждаю, что богатые страны всегда имеют конституционную демократию. Однако, по-видимому, верно то, что плохие экономические условия часто подрывают какую-либо надежду на конституционную демократию.

Должна существовать политическая культура – я бы назвал это конституциональной культурой – которая поощряет ценности конституционализма, либерализма, демократии и власти закона. Это предполагает высокий уровень грамотности населения. Однако это также предполагает наличие атмосферы, в которой граждане соблюдают нормы сотрудничества и терпимости, когда происходит резкая смена социальных и политических лозунгов, кандидатов или партий. Это означает, что проигравшие на выборах мирно передают бразды правления в руки победителей. Это означает, что те, чья победа в законодательном процессе признается судом недействительной на конституционных основаниях, признают принцип конституционных ограничений, налагаемых на органы управления.

Открытое общество, включающее свободную и ответственную прессу и средства массовой информации, идет рука об руку с конституционализмом и демократией. Должны существовать средства для открытой и эффективной коммуникации среди людей, а также между ними и правительством.

Должно процветать гражданское общество. Частные организации – политические партии, профсоюзы, группы конкретных интересов, клубы и т.д. – создают важный буфер между отдельным человеком и государством. Такие организации обеспечивают пристанище для тех, кто считает, что политика в данный момент проводится не в их пользу. Участие в них развивает качества, необходимые для эффективной реализации прав граждан, и ведет к формированию своего рода коллективного голоса и действий, которые препятствуют развитию монополии государства на власть.

Государства должны опираться на гражданский, а не на этнический или национальный принцип. Иными словами, все граждане должны иметь равный статус в обществе. В обществе не должно быть “инсайдеров” и “аутсайдеров”. Если государство в значительной мере неоднородно, с точки зрения религии, языка, этнического состава или культуры, то необходимо широко разделяемое стремление охранять права групп меньшинств. Для того чтобы конституционная, либеральная демократия работала на практике, люди должны иметь определенный уровень взаимного доверия и способность к сотрудничеству, а не быть расколотыми на лагеря ненависти и враждебности.

В конечном счете, история, культура и конкретные обстоятельства во многом определяют перспективы развития конституционализма, демократии и власти закона в той или иной стране. Те, кто надеется увидеть, как эти ценности процветают во вновь созданных демократиях, должны понимать эти страны – их народы, историю и культуру. Пример тому – рассуждения о том, в какой степени ислам совместим или не совместим с конституционной либеральной демократией в такой стране, как Ирак. Собственная история Ирака, например, ставит вопрос о том, содержит ли парламентский опыт хашемитского управления в период до 1958 года какое-либо полезное наследие, или же вопрос о том, был ли средний класс достаточно сильным, чтобы пережить годы репрессий Саддама. Эксперты по Ираку помогут составить правильные суждения. Однако те, кто хотел бы предопределить события в Ираке, должны также иметь в виду уроки переходных периодов от тоталитарных или авторитарных режимов в других странах мира. Дорога к конституционализму, демократии и власти закона пролегает через многие земли.