Страшун Б.

РОССИЯ

Б. Страшун
заместитель руководителя
Научно-аналитического центра
конституционного правосудия
Конституционного Суда
Российской Федерации

Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник права

1. Думается, уже можно констатировать, что времена, когда у нас господствовало понимание судебных решений исключительно как актов правоприменения, ушли в прошлое. Сегодня большинство специалистов не сомневается в том, что судебные решения могут носить и нередко носят нормативный характер и, следовательно, представляют собой источник права, притом не только в странах англосаксонской правовой системы, но и в странах континентальной Европы, включая нашу. Тем не менее есть еще немало исследователей права, которые, в сущности, по-прежнему согласны с Ш.Л. Монтескье, утверждавшим, что судья – это говорящие уста закона, и не более. Теоретическая проблема, стало быть, еще остается.

В советские времена Верховный Суд СССР, верховные суды республик обладали правом давать руководящие разъяснения по вопросам применения законодательства, и эти разъяснения были обязательны, а значит, были нормами для судов, других органов и должностных лиц, применяющих разъясненный закон (см., например, ст. 3 Закона СССР "О Верховном Суде СССР" 1979 г.). Действующая российская Конституция (ст. 126 и 127) не придает обязательного характера разъяснениям Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, однако можно считать, что обычай судебного правоприменения такой характер за этими разъяснениями сохранил. Этот пример свидетельствует, что суд и у нас выступает не только как правоприменитель, но и как субъект правотворчества.

Однако наиболее ярко это проявляется в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, который дает общеобязательное, а следовательно, нормативное, толкование Конституции Российской Федерации, прекращает действие правовых норм, признанных им не соответствующими российской Конституции, или не допускает их вступления в силу (ч. 5 и 6 ст. 125 Конституции, ст. 79 и 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") и подчас дает такое толкование текущего законодательства, которое служит непременным условием его конституционности и, стало быть, имеет нормативное значение для правоприменителя. Сказанное в некоторой части следует отнести и к другим судам, особенно в случаях, когда они осуществляют административное судопроизводство.

У нас решения Конституционного Суда Российской Федерации иногда характеризуют как судебные прецеденты. Вряд ли, однако, это правильно. Ведь прецедент, если можно так выразиться, – это пример для подражания. Решения же Конституционного Суда, даже разрешающие конкретные дела о конституционности законодательных и некоторых других правовых норм высокого уровня, – это не прецеденты, потому что подобные дела разрешать никакой другой суд не компетентен. И для самого Конституционного Суда его собственные решения вряд ли можно считать прецедентами, поскольку аналогичные дела Судом повторно не рассматриваются, хотя в определениях об отказе принять дело к рассмотрению соответствующие правовые позиции иногда повторяются и разъясняются дополнительно. Эти решения, посмею сказать, суть нормативные акты, хотя и особого рода.

2. Статья 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в качестве итоговых решений Конституционного Суда определяет постановления и заключения. Постановления выносятся по вопросу о конституционности нормативно-правового акта или еще не вступившего в силу международного договора, по спору о компетенции и при даче толкования федеральной Конституции: заключения – по вопросу о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в совершении тяжкого преступления. Кроме того, часть первая ст. 12 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" возлагает на Конституционный Суд Российской Федерации обязанность проверять соблюдение предусмотренных российской Конституцией требований, относящихся к инициативе назначения общефедерального референдума. Хотя в федеральном конституционном законодательстве не указано, в какой форме Конституционный Суд должен в данном случае выносить свое решение, по смыслу это должно быть заключение. Трудно удержаться от замечания о том, что при нынешнем состоянии конституционного законодательства в таком случае возникнет сложная юридическая проблема содержания такого заключения, поскольку Конституция никаких требований к порядку инициативы референдума не предусматривает и проверять здесь Конституционному Суду практически нечего.

Что касается определений, выносимых Конституционным Судом в порядке конституционного судопроизводства, то упомянутая статья Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" их как итоговые решения не характеризует. Тем не менее некоторые виды определений по существу представляют собой именно итоговые решения. Я имею в виду определения об отказе в принятии дела к рассмотрению, а также о прекращении производства по делу. В таких определениях, как и в постановлениях, нередко содержатся правовые позиции Конституционного Суда, имеющие нормативную природу.

3. В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации нормативные правоположения содержатся как в резолютивных, так и в мотивировочных частях, однако представляется, что значение их различно в зависимости от того, в какой из частей постановления они находятся и какую форму имеют. В мотивировочных частях постановлений нормативные правоположения обычно имеют форму правовых позиций, слабо связанных с конкретными ситуациями. В некоторых случаях, когда суждение Конституционного Суда относится к весьма конкретной ситуации, оно опирается на правовую позицию, которая выраженным образом не сформулирована, но подразумевается. Так, уже в самом первом деле, рассмотренном Конституционным Судом России 14 января 1992 г., где Суд решал вопрос о конституционности объединения указом Президента двух силовых ведомств, он исходил из того, что компетенция государственного органа может определяться либо самой Конституцией, либо изданным на ее основе и находящимся с ней в соответствии нормативным актом, хотя прямо такая правовая позиция в постановлении Конституционного Суда сформулирована не была. Конечно, в интересах надлежащего правоприменения целесообразнее было бы формулировать и такие правовые позиции, несмотря на их кажущуюся подчас банальность, но обязательность подразумеваемой правовой позиции Конституционного Суда сомнения все же не вызывает, поскольку к данной конкретной ситуации она применена. Естественно, что выявление подразумеваемой правовой позиции требует определенной юридической квалификации, и правоприменители должны такой квалификацией обладать.

В резолютивной же части постановления формулируются прежде всего нормы, которыми либо подтверждается или, наоборот, отрицается конституционность оспариваемых нормативных положений, либо устанавливается принадлежность спорного властного полномочия, либо же формулируются нормативные положения, призванные разъяснить смысл определенных конституционных норм. При этом Конституционный Суд подчас вынужден, прекращая действие антиконституционной нормы, формулировать новую с временным действием, поскольку в противном случае был бы нанесен неоправданный ущерб субъектам соответствующих правоотношений. В качестве примера такой нормы можно привести положение постановления от 27 апреля 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции и избирательного законодательства Республики Башкортостан, требующих от кандидата в Президенты республики владения башкирским языком. Согласно этому постановлению "до урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка (языков) Республики Башкортостан в надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка".

Но наряду с нормами, сформулированными как таковые, и в резолютивной части могут быть помещены, иногда в более сжатом виде, правовые позиции, обоснованные в мотивировочной части постановления. Порой и они бывают подразумеваемыми, когда излагается лишь правовая оценка конкретной ситуации.

Правда, далеко не во всех постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации резолютивные части содержат правовые позиции, приобретающие форму правовых предписаний (норм). Напротив, мотивировочную часть постановления трудно себе представить без правовых позиций, однако эти правовые позиции не всегда формулируются как нормы, но довольно часто имеют вид рассуждений на тему. Отсюда возникает искушение отрицать за ними нормативный характер. Такому искушению поддаваться нельзя. Правовая позиция Конституционного Суда – это общеобязательное предписание и для законодателя, и для правоприменителя. Законы (кроме возможных федеральных законов о поправках к Конституции) и другие нормативные акты, равно как и акты индивидуального правоприменения, не должны противоречить правовым позициям, из которых исходит Конституционный Суд в результате анализа конституционных положений.

Остаются открытыми такие вопросы, как сравнительная юридическая сила правовых позиций, изложенных в резолютивной и мотивировочной частях постановления, и обязательность для правотворческих и правоприменительных органов правовых позиций, сформулированных только в мотивировочной части постановления. Ведь постановление обязательно целиком, а не только в резолютивной части, хотя последняя и представляет собой необходимый концентрированный вывод из изложенного в мотивировке. Наконец, нельзя исключить и такой ситуации, когда спустя значительное время та же или иная палата примет правовую позицию, не обратив внимания на то, что она отклоняется от сформулированной ранее. Как быть в этом случае?

"Юридически обязательны, видимо, некоторые из правовых позиций, – пишет В.А. Кряжков. – Это те, которые прописаны в решениях о толковании Конституции (они общеобязательны), а также содержащиеся в резолютивной части иных решений во взаимосвязи с выводами мотивировочной их части. Другие позиции имеют юридически ориентирующий и координирующий смысл".1 Последнее суждение не отличается большой ясностью, тогда как предыдущие представляются на первый взгляд убедительными. Однако сам В.А. Кряжков далее справедливо замечает, что Федеральный конституционный закон не делает различий между правовыми позициями с точки зрения необходимости сохранения их стабильности. Можно к этому добавить, что с любой иной точки зрения – тоже.

К тому же Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", не разрешая пересмотра Конституционным Судом его решений, допускает возможность изменения Конституционным Судом его правовой позиции при разрешении последующих дел. Правда, согласно ст. 73 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", когда одна из палат Конституционного Суда считает необходимым придерживаться иной правовой позиции, чем та, которая была сформулирована другой палатой, вопрос подлежит передаче на рассмотрение пленума Суда. Можно предположить, что палата не вправе формулировать правовые позиции, отклоняющиеся от тех, которые содержатся в решениях Конституционного Суда, вынесенных его пленумом. Больше об этом Федеральный конституционный закон не говорит ничего, однако вопросы остаются.

В частности, остается вопрос о том, может ли пленум по своей инициативе занять иную правовую позицию, чем сформулированная ранее одной или обеими палатами или даже им самим. Думается, ответ на этот вопрос должен быть положительным. Одна из задач судов, а Конституционного Суда Российской Федерации в особенности и в первую очередь, заключается в том, чтобы приспосабливать Конституцию Российской Федерации к меняющимся отношениям в обществе (в тех, разумеется, пределах, которые допускаются ее буквальным текстом). Если бы суды не выполняли этой задачи, жизнь первоначального текста любой конституции была бы весьма короткой, и вскоре потребовалось бы либо исправлять конституцию, подчас даже латать ее, либо вообще принимать новую. Разумеется, следует согласиться с П.Е. Кондратовым в том, что "изменение Судом своей правовой позиции не означает отмены ранее принятого решения".2

Такое изменение имело место на практике, и этот случай целесообразно привести. 20 мая 1997 г. палата Конституционного Суда вынесла постановление, в котором признала соответствующими Конституции Российской Федерации положения п. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 Таможенного кодекса Российской Федерации, предусматривающие право таможенных органов конфисковывать имущество в качестве санкции за совершенное правонарушение. Сформулированная в резолютивной части постановления правовая позиция обусловливала конституционность указанных законоположений наличием гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения. 11 марта 1998 г. пленум Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса, части второй ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях признал соответствующие законоположения неконституционными, потому что конфискация имущества может иметь место только в судебном порядке. Эта правовая позиция также была сформулирована в резолютивной части постановления. Соответствующим образом здесь истолковано положение постановления от 20 мая 1997 г., согласно которому "акт суда является итогом решения вопроса о лишении лица его имущества". В результате можно считать, что по вопросу о конфискации имущества актуальна правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в постановлении его пленума от 11 марта 1998 г. Дело, по которому вынесено это постановление, думается, не случайно пленум Суда принял к своему производству, хотя в опубликованных документах нигде нет ссылки на ст. 73 Федерального конституционного закона.

Впрочем, нельзя исключить и такой ситуации, когда спустя значительное время та же или иная палата или пленум Конституционного Суда изложит какую-то правовую позицию, не обратив внимания на то, что она отклоняется от сформулированной ранее. Как быть в этом случае? Законодательство пока ответа не дает. Думается, что, как и в случае с законом, более поздний акт имеет преимущество.

4. В период действия Конституции России 1993 года Конституционному Суду Российской Федерации выносить заключения не довелось. Поэтому трудно сказать, как сложится практика в будущем и станет ли Конституционный Суд формулировать в заключениях нормативные правоположения. Исключить этого нельзя, хотя вероятность, на мой взгляд, мала, разве что в проверяемой процедуре будет допущено нарушение, обусловленное непониманием конституционной нормы.

5. В определениях же Конституционный Суд Российской Федерации формулирует свои правовые позиции далеко не всегда, но если и делает это, то обычно только в мотивировочных частях. Например, в хрестоматийном определении от 20 ноября 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" резолютивная часть по существу запросов устанавливает лишь, что Конституционный Суд определил в рассмотрении запросов отказать. Однако в мотивировочной части указано, что регламентация оспариваемых заявителями избирательных процедур (избирательная система, заградительный пункт, пределы отклонения численности избирателей в избирательных округах от нормы представительства) является вопросом политической целесообразности и осуществляется исключительно законодательным путем.

Хотя правовая позиция в отношении оспариваемых законоположений сформулирована в определении весьма четко, в дальнейшем Конституционный Суд должен был вернуться к рассмотрению этого вопроса. Дело в том, что отказ в рассмотрении запросов был обусловлен тем обстоятельством, что запросы поступили в Конституционный Суд спустя пять месяцев после вступления оспариваемого Федерального закона в силу и более чем через два месяца после начала избирательной кампании по выборам в Государственную Думу. В этих условиях проведение судебного разбирательства в Конституционном Суде непосредственно перед голосованием могло неоправданно осложнить избирательный процесс и в конечном счете повлиять на результаты выборов, превратив Конституционный Суд в участника избирательной кампании, что противоречит его предназначению и принципам деятельности. В это время уже возникли и развивались конкретные правоотношения, в рамках которых происходила реализация избирательных прав граждан, и решение Конституционного Суда могло повлечь ущемление этих прав, что нанесло бы ущерб основным конституционным принципам избирательного процесса. Повторное же рассмотрение Конституционным Судом этих вопросов состоялось спустя три года по запросу Саратовской областной Думы, и постановление было вынесено 17 ноября 1998 г. В нем был рассмотрен более широкий круг вопросов, и по каждому из них (кроме одного, производство по которому было прекращено) приняты мотивированные решения относительно конституционности соответствующих норм Федерального закона при том, что нормы, оспаривавшиеся в 1995 году, признаны соответствующими Конституции Российской Федерации.

В связи с этим примером необходимо отметить, что нормативная сила правовых позиций, излагаемых в так называемых отказных определениях Конституционного Суда Российской Федерации, очевидно, меньше нормативной силы правовых позиций, содержащихся в постановлениях. Это можно вывести и из п. 3 части первой ст. 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которому Конституционный Суд отказывает в принятии обращения к рассмотрению, если по предмету обращения им ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу. Здесь упомянуто только постановление, но не определение и не заключение. Думается, то же можно отнести и к определениям о прекращении производства по делу. Во всяком случае, как видим, правовая позиция, изложенная в определении, не препятствует управомоченным субъектам вновь оспаривать конституционность тех же правовых норм, о которых шла речь в определениях.

6. Если мы признаем решения Конституционного Суда Российской Федерации источниками права, то должны обратиться и к вопросу о месте этих решений в общей системе источников права России. За исключением большинства определений, итоговые решения Конституционного Суда связаны с толкованием Конституции Российской Федерации. Это толкование может быть специальным, если дается на основании ч. 5 ст. 125 Конституции и в соответствии с процедурой, специально предусмотренной для этого упомянутым Федеральным конституционным законом, или оно может быть казуальным (инцидентным) – в остальных делах, разрешаемых Судом. Юридическая сила итоговых решений Конституционного Суда превышает юридическую силу любого закона (кроме, естественно, законов о поправках к Конституции, если они не противоречат положениям главы 1 Конституции), а следовательно, практически равна юридической силе самой Конституции, которую уже нельзя применять в отрыве от итоговых решений Конституционного Суда, относящихся к соответствующим нормам, и тем более вопреки этим решениям. Это суждение, которое уже высказывалось в нашей литературе Н.В. Витруком3, может шокировать, однако если мы вспомним весьма разумное замечание американского судьи Хьюза "Конституция – это то, что о ней говорят судьи", то, наверное, должны будем признать конституционную силу за любым толкованием высшего закона страны, которое дается Конституционным Судом в его правовых позициях.

Исключение из этого могут представлять собой упомянутые случаи, когда Конституционный Суд формулирует временную норму, призванную заменить отмененную им норму закона, или дает толкование нормы закона, обусловливающее его соответствие Конституции. Формулировки соответствующих норм могут быть впоследствии изменены законодателем, хотя и с учетом правовых позиций Конституционного Суда.

Я бы взял на себя смелость высказать мнение, что, создав конституционную юстицию, демократические государства стремятся правовым путем преодолеть то противоречие в современном институте парламента, которое существует между предельно демократическим порядком его формирования, когда парламентарием может стать юридически любой гражданин, и теми весьма сложными и специализированными проблемами, которые парламенту приходится решать и в которых подавляющее большинство парламентариев зачастую в необходимой мере не разбирается. Это относится, между прочим, и к законодательному регулированию общественных отношений, включая его технику.

7. Из теории права известно, что источник права является таковым не только в силу того, что издан как нормативный акт компетентным органом публичной власти, но еще и постольку, поскольку его признает таковым юридическое сообщество, точнее – правоприменители, в первую очередь судьи. Мы знаем, что бывают нормативные акты, ставшие мертвой буквой только потому, что их никто не применяет.

К сожалению, решения нашего Конституционного Суда постигает порой именно такая судьба. Еще немало есть наших коллег – законодателей, должностных лиц исполнительной власти (администраторов) и судей, которые никак не могут привыкнуть к тому, что при решении правовых проблем надо обращаться не только к нормативным актам, которые традиционно считаются источниками права, но и к судебной практике, в первую голову к решениям Конституционного Суда Российской Федерации. Ведь в этих решениях не только толкуется российская Конституция, но, как отмечалось, нередко указывается, какое именно толкование, а следовательно, и применение законов служит непременным условием их соответствия Конституции. Нужны время и дальнейшая упорная работа нашего Конституционного Суда, да и других высших судов и прокуратуры, чтобы окончательно преодолеть эту форму правового нигилизма.