Глава 6. Решения Конституционного Суда в области защиты экономических, социальных и культурных прав
Наряду с решениями в области защиты личных (неотъемлемых) прав и свобод, решения в области обеспечения экономических, социальных и культурных прав и свобод составляют самую большую категорию. Вынося их, Конституционный Суд руководствовался принципами и нормами социального государства, закрепленными в Конституции Республики Беларусь.
На обеспечение свободы трудового договора направлено решение Конституционного Суда от 1 июня 1999 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам части первой статьи 182 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях".
Проверке подлежала часть первая статьи 182 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (в дальнейшем – КоАП), согласно которой прием должностными лицами предприятий, учреждений и организаций на работу граждан без паспортов или с недействительными паспортами, а также граждан, проживающих без прописки, влечет наложение штрафа до пяти минимальных заработных плат35.
Конституционные гарантии обеспечения права граждан на труд, на свободный выбор профессии, рода занятий и работы, а также принцип равенства при реализации этих прав нашли свое закрепление в трудовом законодательстве. Трудовым кодексом Республики Беларусь, другими нормативными актами запрещается дискриминация при приеме на работу. В трудовом законодательстве обоснованно не предусматривается такое основание отказа в приеме на работу, как отсутствие прописки. Предъявление нанимателю паспорта либо иного заменяющего его документа, установленного законодательством, требуется при приеме на работу для удостоверения личности, а не для установления факта наличия или отсутствия прописки.
Конституционный Суд решил, что установление административной ответственности за прием на работу граждан без прописки ограничивает их право на труд, нарушает принцип равенства граждан перед законом, ставит в неравные условия лиц, имеющих прописку, и тех, у кого она отсутствует, препятствует гражданам реализовать право на свободное заключение трудового договора, а нанимателям принимать работников с учетом их способностей, образования и профессиональной подготовки.
Конституционный Суд признал нормы статьи 182 КоАП, предусматривающие административную ответственность должностных лиц предприятий, учреждений и организаций за прием на работу граждан, проживающих без прописки, не соответствующими Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам. Признано считать эти нормы не имеющими юридической силы со дня возбуждения производства по делу, т.е. с 14 апреля 1999 г.
С приемом на работу тесно связан и такой вопрос, как взимание платы при найме на работу иногородних специалистов в г. Минске.
Решениями Минского городского исполнительного комитета (в дальнейшем – Мингорисполком) от 5 марта 1992 г. № 100 и от 24 марта 1994 г. № 200 (с изменениями и дополнениями) был утвержден соответствующий порядок приглашения нанимателями независимо от форм собственности и хозяйствования на работу в г. Минск иногородних граждан. В этом порядке предусмотрена обязанность руководителей юридических лиц и частных предпринимателей вносить соответствующую плату за каждого приглашенного иногороднего гражданина, а также право Мингорисполкома освобождать от внесения такой платы. Кроме того, разрешено осуществлять прием на работу жителей близлежащих населенных пунктов, имеющих жилье и возможность ежедневно возвращаться к своему постоянному месту жительства. В этом случае информируется Минский городской центр занятости населения (районное отделение) и плата не взимается.
Нормативные акты Мингорисполкома, устанавливающие порядок приглашения иногородних граждан для работы и жительства в г. Минске, утверждены решениями Минского городского Совета депутатов от 25 июня 1997 г. № 93 и от 8 июня 1999 г. № 27. При этом размер платы за каждого приглашенного иногороднего гражданина в решении от 8 июня 1999 г. № 27 установлен в размере 500 минимальных заработных плат, а Мингорисполкому предложено ввести квоты на бесплатное приглашение иногородних специалистов, необходимых для поддержания жизнедеятельности города.
Законом "О статусе столицы Республики Беларусь – города Минска" Минскому городскому Совету депутатов предоставлено право определять условия приглашения в г. Минск субъектами хозяйствования иногородних граждан и устанавливать размер платы за каждого приглашенного.
Как видно из предоставленного Мингорисполкомом расчета о компенсации затрат на социально-бытовые и коммунальные услуги за приглашение для работы и жительства в г. Минске иногородних работников, в 1999 году они составили 1160 минимальных заработных плат за одного приглашенного. Решением Минского городского Совета депутатов от 8 июня 1999 г. № 27 с учетом экономического положения предприятий и организаций размер такой платы снижен до 500 минимальных заработных плат. Многие предприятия освобождаются от внесения указанной платы, а ряду из них предоставлены квоты на приглашение иногородних работников без компенсации затрат городского хозяйства.
С учетом изложенного, по мнению Конституционного Суда, указанные решения Мингорисполкома и Минского городского Совета депутатов, обязывающие субъектов хозяйствования при приеме на работу отдельных категорий иногородних граждан вносить плату за каждого приглашенного, не вступают в противоречие с Конституцией, законами Республики Беларусь и международно-правовыми актами.
18 июля 2001 г. Конституционный Суд принял решение "О конституционности статьи 21 Закона Республики Беларусь "Об основах службы в государственном аппарате" и пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 29 марта 2001 г. № 2 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о труде".
Основанием для рассмотрения данного дела явилось обращение одного из депутатов Палаты представителей, ссылавшегося на неконституционность статьи 21 названного Закона и указанного постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, воспроизводящего положения этого закона.
Обращение депутата Палаты представителей по указанному делу было рассмотрено, исходя из требований статьи 18 Закона "О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального Собрания Республики Беларусь".
В статье 21 Закона от 23 ноября 1993 г. "Об основах службы в государственном аппарате" среди оснований для прекращения службы в государственном аппарате (наряду с отставкой служащего, расторжением контракта по предусмотренным в нем основаниям) предусмотрено, что служба может быть прекращена в случае достижения служащим государственного аппарата пенсионного возраста и наличия у него права на полную пенсию по возрасту, если государственный орган не сохранил с ним трудовых отношений. Именно конституционность этой нормы была поставлена под сомнение. Следует признать, что повод для такого сомнения имелся, ведь еще 23 сентября 1994 г. Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции нормы Кодекса законов о труде, позволявшие увольнять работников по причине достижения пенсионного возраста и наличия права на пенсию по возрасту. Однако принятым тогда решением не исключалась возможность существования особого правового регулирования трудовых отношений с отдельными категориями работников.
Здесь мы не будем останавливаться на существующем в литературе споре о том, к предмету какой отрасли права – административному или трудовому – относятся нормы, регулирующие отношения, связанные со службой в государственном аппарате. Отметим, что согласно части второй статьи 3 Закона "Об основах службы в государственном аппарате" отношения, связанные со службой в госаппарате, регламентируются трудовым, пенсионным и иным законодательством в той мере, в какой они не урегулированы вышеназванным законом, т.е. его положения первичны, а остальные нормы имеют дополняющее значение. Такой же подход закреплен и в статье 5 действующего Трудового кодекса, согласно которой нормы этого Кодекса применяются к трудовым и связанным с ними отношениям служащих госаппарата в случаях и пределах, предусмотренных законодательными актами, определяющими их правовой статус.
Конечно, закрепление существующего подхода в Законе "Об основах службы в государственном аппарате" еще не означает, что это соответствует Конституции и нормам международного права. Для ответа на этот вопрос Конституционный Суд весьма тщательно проанализировал широкий круг актов законодательства, международных документов, имеющих отношение к данной проблеме. Ориентиром при этом являлись статьи 41 и 39 Конституции, в которых закреплено право на труд, а также право равного доступа к любым должностям в государственных органах.
Конституционный Суд, проанализировав Закон "Об основах службы в государственном аппарате", отметил ряд особенностей статуса государственного служащего по сравнению со статусом любого другого работника, определяемого нормами Трудового кодекса. Это касается установления ограничений для службы в госаппарате, установления служебных прав и обязанностей, более высоких гарантий и ответственности в связи с осуществлением организационно-распорядительных и административных мер, наделением властными полномочиями для выполнения государственных функций. Как отмечено в решении Конституционного Суда, устанавливая особенности правового статуса государственного служащего, законодатель, таким образом, исходил из принципа обеспечения высокой эффективности деятельности государственных структур, олицетворяющих государство, от имени которого они осуществляют властные полномочия. По мнению Конституционного Суда, ограничения допускаются Конституцией и международно-правовыми актами. Обращаясь к анализу последних, Конституционный Суд исходил прежде всего из положений ряда документов Международной организации труда.
Пункт 5 Рекомендации МОТ № 162 "О пожилых трудящихся" предусматривает, что пожилые трудящиеся без дискриминации по возрасту должны пользоваться равенством возможностей и обращения наравне с другими трудящимися, в частности, относительно доступа, с учетом их личных способностей, опыта и квалификации, к работе по их выбору как в государственном, так и в частном секторах; однако в исключительных случаях могут устанавливаться возрастные ограничения ввиду особых требований, условий или правил для некоторых видов работы (подпункт "b").
Конвенция МОТ № 158 "О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя" предусматривает, что в той степени, в какой это необходимо, компетентным органом или соответствующим учреждением каждой страны могут быть приняты меры по консультации с заинтересованными организациями предпринимателей и трудящихся, где таковые существуют, с целью исключения из сферы применения Конвенции или ее отдельных положений таких категорий работающих по найму лиц, условия занятости которых регулируются специальными соглашениями, обеспечивающими в целом защиту, в любом случае эквивалентную защите, предусмотренной этой Конвенцией.
Рекомендация МОТ № 119 "О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя" применяется ко всем отраслям экономической деятельности и ко всем категориям трудящихся при условии, что могут быть исключены из сферы ее применения государственные служащие, работающие в государственных органах управления, но лишь в той мере, в какой конституционные положения препятствуют применению к ним положения или положений этой Рекомендации (подпункт "d" пункта 18). Пункт 22 этой же Рекомендации также указывает на возможность установления в законодательных и других положениях обязательного возраста для прекращения трудовых отношений.
С учетом изложенного Конституционный Суд посчитал правомерным существование в указанном Законе нормы, в соответствии с которой возможно прекращение службы в государственном аппарате в связи с достижением служащим государственного аппарата пенсионного возраста и наличия у него права на полную пенсию по возрасту.
Проанализировав законодательство и практику его применения, Конституционный Суд отметил также необходимость расширить гарантии для служащих госаппарата. Например, при принятии нанимателем решения о прекращении службы в госаппарате следует учитывать отношение госслужащего к работе, его способность качественно выполнять служебные обязанности. Необходимо также учитывать время действия контракта, т.е. не должны возникать ситуации, когда после перезаключения контракта на весьма продолжительный срок с лицом пенсионного или предпенсионного возраста наниматель вдруг решает прекратить трудовые отношения по причине достижения пенсионного возраста.
В заключение отметим, что, в принципе, допуская применение такой нормы, как и ее наличие в законодательстве, Конституционный Суд считает желательным установление в законе большего объема гарантий для служащих государственного аппарата при прекращении службы в государственном аппарате в связи с достижением пенсионного возраста. Это вполне можно сделать, приняв новый закон о государственной службе, в разработке проекта которого принимали участие и специалисты Конституционного Суда.
Конечно, на первый взгляд может сложиться впечатление, что Конституционный Суд "не защитил" интересы госслужащих. Однако на проблему необходимо смотреть в комплексе, ведь предусмотренный указанным Законом порядок прекращения службы в госаппарате содействует привлечению на госслужбу более молодые кадры, исключает кадровый "застой". Подходы белорусского законодателя здесь не являются новыми. В законодательстве ряда стран (например, России, Франции) предусмотрены аналогичные нормы. Поэтому решение Конституционного Суда является исключительно правовым.
Конституционный Суд 13 ноября 2001 г. принял решение "О минимальных компенсациях за ухудшение правового положения работников" по вопросу о правомерности установления минимальной компенсации в размере двухнедельного среднего заработка за ухудшение правового положения работникам, достигшим пенсионного возраста и имеющим право на полную пенсию, а также работникам, не достигшим указанного возраста, но получающим пенсии.
В обращении председателя профсоюзного комитета ПО "Беларуськалий" указывалось, что постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 6 января 2000 г. № 19 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Беларусь" внесены дополнения в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 2 августа 1999 г. № 1180 "Об утверждении Примерной формы контракта нанимателя с работником", предусматривающие минимальную компенсацию за ухудшение правового положения работникам, достигшим пенсионного возраста (мужчины – 60 лет, женщины – 55 лет) и имеющим право на полную пенсию, а также работникам, не достигшим указанного возраста, но получающим пенсии (кроме трудовых пенсий по инвалидности, по случаю потери кормильца и социальных пенсий), в размере двухнедельного среднего заработка. Для остальных работников минимальная компенсация за ухудшение их правового положения установлена в размере шести либо трех среднемесячных заработных плат в зависимости от основания увольнения, что является, по мнению заявителя, дискриминацией по отношению к пенсионерам и противоречит статьям 22 и 23 Конституции, статье 14 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее также – ТК).
Конституционный Суд, проанализировав положения Конституции, законов и других нормативных актов Республики Беларусь, установил следующее.
Анализ нормативных актов, регулирующих трудовые отношения, свидетельствует, что целевое назначение минимальной компенсации за ухудшение правового положения работников – это, во-первых, минимально компенсировать особенности, ухудшающие правовое положение работников, с которыми заключены контракты, по сравнению с общими нормами законодательства о труде. Эти особенности проявляются в том, что контракт, имея срочный характер, лишает права работника в пределах его действия увольняться по собственному желанию согласно статье 40 ТК, наниматель же вправе уволить работника по истечении срока контракта. Ухудшение правового положения выражается и в том, что контракт с работником может быть досрочно прекращен также по дополнительным основаниям, предусмотренным в нем. Во-вторых, минимальная компенсация за ухудшение правового положения работника позволяет материально обеспечить работника на период до его трудоустройства к другому нанимателю, поскольку право на нее в указанных случаях реализуется при увольнении в зависимости от основания прекращения контракта.
По мнению Конституционного Суда, установление дифференцированного размера минимальной компенсации за ухудшение правового положения указанной категории работников не противоречит ее целевому назначению, поскольку решение вопроса о трудоустройстве таких работников после прекращения контракта зависит прежде всего от их желания продолжать трудовую деятельность и состояния трудоспособности. При этом следует иметь в виду, что работники либо уже получают пенсию, либо имеют право на ее получение.
Конституционный Суд отметил, что минимальная компенсация за ухудшение правового положения работников устанавливается законодательством и имеет обязательный характер, поэтому ее размер не может быть уменьшен нанимателем, например по причине отсутствия средств. В то же время в силу пункта 10.9 Положения о порядке и условиях заключения контрактов нанимателей с работниками, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25 сентября 1999 г. № 1476, наниматель за счет собственных средств может устанавливать более высокий размер минимальных компенсаций за ухудшение правового положения работникам, заключившим контракт.
Конституционный Суд признал соответствующим Конституции, статье 14 Трудового кодекса Республики Беларусь и Декрету Президента Республики Беларусь от 26 июля 1999 г. № 29 "О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины" пункт 2 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 2 августа 1999 г. № 1180 "Об утверждении Примерной формы контракта нанимателя с работником" с дополнениями, внесенными постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 6 января 2000 г. № 19, предусматривающий минимальную компенсацию за ухудшение правового положения работникам, достигшим пенсионного возраста (мужчины – 60 лет, женщины – 55 лет) и имеющим право на полную пенсию, а также работникам, не достигшим указанного возраста, но получающим пенсии (кроме трудовых пенсий по инвалидности, по случаю потери кормильца и социальных пенсий), в размере двухнедельного среднего заработка.
Суд также отметил, что при этом наниматель за счет собственных средств может устанавливать более высокий размер минимальных компенсаций по сравнению с размером, предусмотренным пунктом 2 указанного постановления Совета Министров Республики Беларусь для различных категорий работников.
Особый интерес представляет обращение в Конституционный Суд по поводу задержек с выплатой заработной платы. Учитывая многочисленные обращения граждан по поводу несвоевременности выплаты заработной платы по вине нанимателя, в связи с чем граждане не имеют возможности своевременно производить оплату квартирной платы и коммунальных услуг, что влечет взыскание с них пени за несвоевременное выполнение обязательств перед жилищно-коммунальной службой, а также общественную значимость вопроса, и то обстоятельство, что готовился проект закона о внесении изменений в Трудовой кодекс, Конституционный Суд направил соответствующие предложения.
В настоящее время у большинства граждан источником средств к существованию, в том числе и средств для уплаты платежей за коммунальные услуги, является заработная плата. Согласно статье 73 ТК выплата заработной платы производится регулярно в дни, определенные в коллективном договоре, соглашении или трудовом договоре, но не реже двух раз в месяц. Однако практика свидетельствует, что в настоящее время в организациях имеет место несвоевременность выплаты заработной платы. В то же время Трудовым кодексом не предусмотрена индексация заработной платы, выплачиваемой с задержкой, а также не предусмотрена ответственность нанимателя за несвоевременную выплату заработной платы.
В связи с тем, что в целях реализации Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205, Национальным центром законопроектной деятельности создана рабочая группа по разработке проекта Закона "О внесении дополнений и изменений в Трудовой кодекс Республики Беларусь", Конституционный Суд предложил включить в Трудовой кодекс нормы об ответственности нанимателя за нарушение сроков выплаты заработной платы, об индексации заработной платы в случае ее несвоевременной выплаты, а также о праве работника на взыскание материального и морального вреда, вызванного задержкой выплаты заработной платы.
При этом Конституционный Суд отметил, что новый Трудовой кодекс России, вступивший в силу с 1 февраля 2002 г., предусматривает ответственность работодателя за нарушение сроков выплаты заработной платы (ст. 142 Российской Федерации).
Предложения Конституционного Суда позитивно восприняты и включены в соответствующий законопроект.
1 февраля 2001 г. Конституционный Суд вынес решение "О выходном пособии, выплачиваемом в соответствии с законодательством на основании коллективного договора при увольнении работника в связи с окончанием срока действия контракта".
Частью первой статьи 48 ТК установлено, что выходное пособие выплачивается в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом и иными актами законодательства, коллективным договором, соглашением. Помимо случаев выплаты выходного пособия, установленных Трудовым кодексом и иными актами законодательства, законодательством, таким образом, предоставлено право решать этот вопрос на локальном уровне – в коллективных договорах и соглашениях сторон. В поступивших в Конституционный Суд обращениях указывалось, что коллективным договором, действующим в ПО "Беларуськалий", предусмотрена выплата выходного пособия в зависимости от непрерывного стажа работы в объединении при увольнении в связи с окончанием срока действия контракта работникам (кроме совместителей), получившим право на пенсию по возрасту. На практике возник вопрос о правомерности налогообложения выходных пособий, предусматриваемых дополнительно коллективными договорами.
В соответствии с подпунктом 1.36 пункта 1 статьи 3 Закона от 21 декабря 1991 г. "О подоходном налоге с физических лиц" (в редакции Закона от 9 марта 1999 г.) не облагались подоходным налогом выходные пособия, выплачиваемые в случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. В подпункте 3.1.36 Методических указаний по исчислению и уплате подоходного налога с физических лиц, утвержденных приказом Государственного налогового комитета Республики Беларусь от 6 апреля 1999 г. № 62 (с изменениями и дополнениями от 23 октября 2000 г. № 95), был дан исчерпывающий перечень случаев, при наступлении которых выплачиваемые выходные пособия не подлежат налогообложению. Определено также, что выходное пособие не подлежит налогообложению и в размере, превышающем минимальную величину, установленную актами законодательства Республики Беларусь, при условии, что локальными нормативными актами (коллективный договор, соглашение и иные – ст. 7 ТК) такое превышение предусмотрено. Однако в данный перечень не были включены выплаты выходных пособий, предусматриваемые в соответствии с законодательством (ст. 48 ТК) коллективными договорами.
Исходя из анализа норм Трудового кодекса и иных актов законодательства, Конституционный Суд в этой связи посчитал, что не имелось правовых оснований для установления подзаконными актами порядка, когда из одного вида (размера) выходных пособий производились бы налоговые удержания, а из других – нет. Это право принадлежит законодателю и оно может быть реализовано с учетом необходимости обеспечения соотношения нормативных правовых актов с учетом их юридической силы.
При этом Конституционным Судом было обращено внимание на то, что в соответствии со статьей 10 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" кодекс обладает более высокой юридической силой, чем закон. Новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа. Согласно статье 71 названного Закона в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений должны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В этой связи приоритет должны иметь положения Трудового кодекса.
В этой связи Конституционным Судом признано правомерным установление в коллективных договорах выходных пособий, предусматриваемых на основании статьи 48 Трудового кодекса (помимо выходных пособий, прямо перечисленных в ней).
Национальному Собранию Республики Беларусь, Государственному налоговому комитету Республики Беларусь было предложено принять безотлагательные меры по устранению существующих коллизий в законодательстве. При этом в силу очевидной противоречивости норм, содержащихся в различных правовых актах, не должна, по мнению Конституционного Суда, наступать ответственность нанимателя, материальная ответственность должностных лиц, не производивших удержания из выходных пособий, предусмотренных коллективным договором, соглашением сторон, а также не должно производиться взыскание с работников сумм, не удержанных с таких выходных пособий для целей налогообложения.
Это, как говорится, предыстория вопроса. Что же произошло затем?
25 июня 2001 г. Закон "О подоходном налоге с граждан" был изложен в новой редакции. В подпункте 1.36 пункта 1 статьи 3 Закона Республики Беларусь "О подоходном налоге с физических лиц" сейчас предусмотрено удержание подоходного налога с сумм выходных пособий, превышающих минимальные гарантированные законодательными актами размеры выходных пособий, а значит, и с выходных пособий, установленных коллективным договором. И в то же время в статье 109 Трудового кодекса осталась норма, согласно которой не допускается удержание из выходного пособия, компенсационных и иных выплат, на которые согласно законодательству, не обращается взыскание.
В соответствии с Законом Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" кодексы, как уже подчеркивалось, имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам. К тому же следует иметь в виду, что новый нормативный акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица) (ст. 10). В Законе Республики Беларусь "О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Республики Беларусь", принятом задолго до принятия Трудового кодекса, предусмотрено, что включение положений, регулирующих вопросы налогообложения, в другие акты законодательства не допускается.
Таким образом, существует проблема с определением соподчиненности правовых актов.
Как уже отмечалось, конкретный спор уже был предметом разбирательства в общих судах. На наш взгляд, в силу коллизии правовых актов общим судам, которые рассматривали дело, следовало, руководствуясь статьей 112 Конституции, частью третьей статьи 6 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь", инициировать рассмотрение дела в Конституционном Суде для вынесения заключения. Ходатайство об этом также могли заявить стороны и другие участники процесса.
Конституционный Суд неоднократно отмечал, в том числе и в своих посланиях о состоянии конституционной законности, что суды в случае наличия сомнений в конституционности нормативных актов, подлежащих применению в деле, не выполняют возложенную на них статьями 112, 137 Конституции, статьей 6 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" обязанность.
В создавшейся ситуации Конституционный Суд мог бы вынести свое заключение, т.е. то решение, которое является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит, относительно конституционности указанных нормативных актов, в том числе определив их иерархию (соподчиненность). Однако для этого необходимо обращение указанных в части четвертой статьи 116 Конституции субъектов либо постановка судом, рассматривавшим дело, вопроса перед Конституционным Судом в порядке реализации статьи 112 Конституции. Это сделано не было. Другие субъекты вправе инициировать в соответствии с частью четвертой статьи 6 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" перед уполномоченными субъектами внесение предложений в Конституционный Суд о проверке конституционности указанных актов.
в) о развитии социального партнерства
Отношения в социально-трудовой сфере между органами государственного управления, объединениями нанимателей и профсоюзами, как зафиксировано в статье 14 Конституции Республики Беларусь, осуществляются на принципах социального партнерства и взаимодействия сторон.
Данная конституционная норма нацеливает всех участников этого процесса на конституционные действия. На практике не всегда этого удается добиться.
Решение того или иного органа может свидетельствовать не о том, что он стремится "разрушить" социальное партнерство, а о том, что фиксируется соответствующий уровень отношений, складывающихся и по вине других партнеров, т.е. на проблему часто нельзя смотреть упрощенно.
Не всегда социальное партнерство развивается ровно и спокойно. Всегда были и будут периоды, когда появляются противоречия, столкновение интересов. Главное, чтобы конфликт разрешался на правовой основе, а если правовой акт тормозит этот процесс, то он может и должен совершенствоваться.
21 февраля 2001 г. Конституционный Суд вынес решение "О порядке уплаты членских профсоюзных взносов". Принятое в строгом соответствии с правовыми нормами, оно позволило разрешить острый спор. Суд признал, что удержание членских профсоюзных взносов из заработной платы работника путем безналичного перечисления на счета профсоюзных органов соответствует Конституции, международно-правовым актам, законам Республики Беларусь. Вместе с тем обращено внимание профессиональных союзов и нанимателей на нарушение с их стороны законодательства, регулирующего порядок уплаты профсоюзных взносов работниками – членами профсоюза. Отмечено, что наниматели вправе производить удержания путем безналичного перечисления членских профсоюзных взносов на счета профсоюзных органов только при наличии письменного заявления работника на такое перечисление. При отсутствии такого заявления производство удержаний из заработной платы является неправомерным.
Конституционный Суд отметил, что работники – члены профсоюза, не подававшие заявлений и не ставившие вопрос о незаконности сложившейся практики производства удержаний из их заработной платы путем безналичного перечисления, тем самым фактически давали согласие на такие удержания при условии, что они обладали информацией об этом (указание в расчетных листках работника и т.п.). Исходя из требований статьи 107 Трудового кодекса Республики Беларусь и принятого Конституционным Судом решения, отметим, что подобная практика в дальнейшем недопустима.
Признано нарушением конституционных прав работников, которые не являются членами профсоюзов, производство удержаний из их заработной платы денежных сумм в счет уплаты членских профсоюзных взносов. Возникающие в связи с этим споры могут быть разрешены в установленном законодательством порядке. Обращено внимание профессиональных союзов на отсутствие должного контроля с их стороны за соблюдением установленного порядка уплаты членских профсоюзных взносов, поступающих на их счета.
В целом это решение позитивно воспринято всеми, кто был заинтересован исключительно правовыми средствами разрешить возникший конфликт.
Показательны данные проверки, проводившейся до вынесения Конституционным Судом решения, в высшем учебном заведении Федерации профсоюзов Белорусской – Международном негосударственном институте трудовых и социальных отношений (сокращенно – МНИТСО). Штат института составляет 270 человек. В период с 1 января 2000 г. по 19 февраля 2001 г. принято на работу 72 человека. Профсоюзные взносы "автоматически" удерживались бухгалтерией с момента принятия на работу. Заявлений работников об удержании профсоюзных взносов в бухгалтерии не было.
Протоколом № 1 от 1 июня 2000 г. общим собранием принят коллективный договор на 2000-2003 гг. В пункте 8.2.4 коллективного договора указано следующее: "Сохранить действующий в институте порядок уплаты профсоюзных взносов путем их безналичного перечисления через бухгалтерию института на счет профкома".
В результате выборочного опроса 15 человек, принятых в МНИТСО с 2000 года, установлено, что они либо не являются членами профсоюза, либо не становились на учет в профкоме МНИТСО. Заявлений об удержании профсоюзных взносов через бухгалтерию никто из них не писал, однако удержание из заработной платы производилось.
Хотелось бы отметить, что в Суд поступило несколько обращений граждан, где речь шла о взимании взносов как с членов профсоюза, так и с тех, кто ими не являлся. Эти обращения вызвали большой резонанс в обществе и в адрес Конституционного Суда высказывались предложения, чтобы он не касался проблемы уплаты профсоюзных взносов. Полагаю, что субъекты гражданского общества, наоборот, должны быть заинтересованы в укреплении конституционного контроля в нашей стране, так как решения Конституционного Суда направлены на формирование правовой системы, правоприменительной практики, которая бы отвечала международным стандартам. Представляется, что принятое решение о порядке уплаты членских профсоюзных взносов полностью отвечает этим требованиям и концепции действий Конституционного Суда в последние годы.
Конституционный Суд проанализировал нормы Конституции, международных актов (в частности, конвенции МОТ "Об охране заработной платы"), соответствующие нормы постановления Правительства и Нацбанка от 14 ноября 1996 г., ряд подзаконных актов, в том числе Генеральное соглашение между правительством, республиканскими объединениями нанимателей и профсоюзами на 1998-2000 годы, а также достаточно основательно изучил имеющуюся практику. К большому сожалению, следует признать, что в республике не был обеспечен необходимый порядок в области взимания профсоюзных взносов. При этом необходимо отметить, что международные акты и законодательство в принципе допускают использование безналичных средств для уплаты профсоюзных взносов. Что же касается права конкретного человека – члена профсоюза, то выбор формы уплаты остается за ним. При его согласии взносы могут удерживаться из зарплаты для последующего перечисления на счета профсоюзных организаций. Однако, подчеркиваю, это возможно лишь при наличии письменного заявления. Возможен и второй вариант: получив зарплату, работник сам отдает причитающуюся с него сумму профсоюзному активисту, отвечающему за сбор этих средств. В любом случае член профсоюза должен взносы платить. Безусловно, лучше один раз написать заявление и не иметь в дальнейшем никаких проблем. С другой стороны, недопустимо, когда взносы удерживаются автоматически с тех лиц, которые не являются членами профсоюза – это явное нарушение Конституции и законодательства. Исходя их этих принципиальных моментов и было принято решение.
Как отмечалось, Конституционный Суд признал, что удержание членских взносов из заработной платы работника путем безналичного перечисления на счета профсоюзных органов соответствует Конституции и иным законам нашей страны, международно-правовым актам. Вместе с тем обращено внимание профессиональных союзов и нанимателей на нарушение с их стороны законодательства, регулирующего порядок уплаты взносов. Отмечено также, что подобные удержания могут производиться только при наличии письменного заявления работника, а при отсутствии такого документа они являются неправомерными. В то же время Конституционный Суд считает: если работник заявления не подавал, но знал (например, исходя из своего расчетного листка), что отчисления производятся, то тем самым он фактически дал на это свое согласие. Однако в дальнейшем подобная практика совершенно недопустима. Конституционный Суд признал также нарушением конституционных прав граждан – не членов профсоюза удержания из их зарплаты денежных сумм в счет уплаты профсоюзных взносов. В целом, мы надеялись, что принятое Конституционным Судом решение послужит цивилизованному развитию общественных отношений, в том числе отношений между государством, профессиональными союзами и гражданами.
После вынесения Конституционным Судом решения Правительством было принято постановление от 14 декабря 2001 г. № 1804 "О мерах по защите прав членов профессиональных союзов".
После принятия Правительством Республики Беларусь указанного постановления почти сразу в Конституционный Суд стали поступать коллективные и индивидуальные обращения граждан, причем не только от профсоюзных организаций, но и от комиссий Парламента, по принадлежности нам было переслано письменное обращение из Верховного Суда и другие. Всего к нам поступило более 200 обращений.
Учитывая, что речь шла о проверке конституционности нормативного акта и вопрос имел огромную общественную значимость, Конституционный Суд на основании статьи 40 и части первой статьи 116 Конституции, которой на него возложен контроль за конституционностью нормативных актов, 20 марта 2002 г. вынес соответствующее решение.
Нами был проанализирован широкий спектр правовых документов, имеющих отношение к данному вопросу, а также практика их применения. Прежде всего, исследованы нормы Конституции, международно-правовых актов (документы Международной организации труда), Трудового кодекса, вступившего в действие с 1 января 2000 г., Закона "О профессиональных союзах", акты Правительства, в том числе, хотя и утратившие силу, но позволяющие проследить развитие законодательства в этой сфере и оценить нынешнее положение дел. Изучена зарубежная практика в области регулирования отношений между государственными органами и профсоюзами. Такие отношения также развиваются часто не безоблачно.
В чем же суть принятого решения? Прежде всего отмечу, что уплата профсоюзных взносов – дело добровольное. В том смысле, что пока являешься членом профсоюза, взносы следует платить, не желаешь это делать – можно выйти из состава профсоюза. До принятия 14 декабря 2001 г. Правительством упомянутого постановления профсоюзные взносы удерживались из заработной платы работников – членов профсоюзов по месту их работы, т.е. использовались возможности бухгалтерий организаций, хотя в некоторых организациях работники продолжали платить членские взносы лично, внося соответствующие суммы казначеям или другим профсоюзным активистам. В соответствии с названным постановлением Правительства уплата членских профсоюзных взносов производится лично работниками без удержания взносов из их заработной платы (п. 2), т.е. по существу исключается "помощь" бухгалтерии по месту работы. Как раз в связи с этим и возник основной спор, поэтому мы не проверяли конституционность п. 1 и 3 указанного постановления.
Задача Конституционного Суда – заниматься проверкой конституционности нормативных актов. При этом отмечу, что не всегда то решение, которое не является удачным, может быть признано противоречащим Конституции.
Прежний порядок уплаты профсоюзных взносов имел как позитивные, так и негативные моменты. Позитивный момент состоял прежде всего в том, что, по существу, автоматическое удержание и перечисление профсоюзных взносов облегчало работу профактиву, а в какой-то мере и членам профсоюза и организациям, экономило силы и время. В этом же заключался и негативный момент: такой порядок ослаблял связи между руководящими профсоюзными органами и работниками. Одним из поводов для принятия Правительством постановления явилось несвоевременное перечисление отдельными нанимателями на счета профсоюзных органов средств, удержанных из заработной платы работников, особенно теми нанимателями, которые не имели собственных средств и получали для выплаты заработной платы кредиты. Тем самым, кстати, во многих случаях опосредованно осуществлялось кредитование деятельности профсоюзов. В некоторых случаях эти суммы использовались организациями для других целей. Все это вызывало жалобы профсоюзных органов.
Другой вопрос: насколько целесообразно было вместо прежнего порядка устанавливать именно такой, новый порядок уплаты профсоюзных взносов?
В Конституции закреплены основные принципы организации и деятельности общественных объединений, в том числе профсоюзов, принципы социального партнерства, гарантии социально-экономических прав работников.
В Конвенции МОТ № 95 "Об охране заработной платы" предусмотрено, что вычеты из заработной платы разрешаются только при соблюдении условий и в размерах, определяемых законодательством данной страны или устанавливаемых коллективными договорами или арбитражными решениями. В этой связи основной акцент нами был сделан на то, может ли Правительство как орган, принимающий акты общегосударственного уровня, устанавливать именно такой подход ко взиманию профсоюзных взносов, какой им и был установлен. При этом мы не касались локального регулирования отношений в этой области (перед нами такой вопрос не ставился, речь шла только об акте Правительства). Мы проанализировали содержание постановления Кабинета Министров и Национального банка Республики Беларусь от 14 ноября 1996 г. "О перечислении профсоюзных взносов", постановление о последующем признании утратившим его силу, тексты генеральных соглашений между Правительством, республиканскими объединениями нанимателей и профсоюзов на 1998-2000 годы, а также на 2001-2003 годы (в части решения вопроса о перечислении профсоюзных взносов бухгалтериями организаций они принципиально разнятся: в первом Генеральном соглашении есть указание на это, во втором, действующем сейчас, такие нормы отсутствуют, так как видимо стороны не пришли к согласию в этом вопросе), наконец, естественно, было внимательно изучено само постановление от 14 декабря 2001 г. Основной вывод в связи с этим – в настоящее время на общегосударственном уровне отсутствуют акты законодательства, которые служат правовой основой в плане возложения на нанимателя обязанности удерживать профсоюзные взносы, т.е. наниматель (в силу действующего акта Правительства) не обязан даже при наличии письменного заявления работника производить удержания из его заработной платы для уплаты членских профсоюзных взносов. Подчеркиваю, сейчас одностороннего волеизъявления работника недостаточно. Ранее в силу действия постановления Кабинета Министров и Национального банка от 14 ноября 1996 г. это было возможно. Как должны были решаться эти вопросы на локальном уровне – это особая тема.
В случае уплаты профсоюзных взносов лично работниками наниматели должны создавать нормальные условия профгрупоргам или уполномоченным лицам для сбора взносов. Здесь участники процесса должны действовать взаимно корректно. Нельзя нарушать производственный процесс, мешать работе бухгалтерской службы, кассиру, и в то же время тот, кто собирает взносы, не должен быть в роли "бедного родственника".
В судебном заседании обсуждалась возможность пользования услугами банковских учреждений. Постановление Правительства не препятствовало работникам – членам профсоюзов, которым заработная плата перечислена на их счета в банковских учреждениях, делать поручения банкам по перечислению профсоюзных взносов в безналичном порядке на счета профсоюзных организаций. В процессе подготовки дела к рассмотрению для нас стала очевидна такая возможность. Приятно было также убедиться, что соответствующие шаги по обеспечению прав работников членов профсоюза предпринимал и Национальный банк. Подчеркиваю, что право пользования услугами банковских учреждений при перечислении взносов есть у любого работника.
В связи с поступающими запросами о порядке уплаты членских профсоюзных взносов Национальный банк Республики Беларусь направил 7 марта 2002 г. своим главным управлениям письмо, в котором указал, что денежные средства, перечисляемые нанимателями в банки для выплаты заработной платы работникам, в соответствии с действующим законодательством в обязательном порядке подлежат зачислению в полной сумме на текущие (расчетные), вкладные (депозитные) счета физических лиц, указанные нанимателем в списках. Перевод денежных средств со счетов клиентов в соответствии с пунктом 17 Инструкции о банковском переводе, утвержденной постановлением правления Национального банка Республики Беларусь от 29 марта 2001 г. № 66, может производиться банком на основании постоянно действующего платежного поручения владельца счета. Учитывая вышеизложенное, банкам рекомендовано производить перечисление членских профсоюзных взносов из заработной платы, зачисленной на текущие (расчетные), вкладные (депозитные) счета физических лиц, лишь на основании постоянно действующего платежного поручения владельца счета (физического лица), по данным, приведенным в списках, представленных нанимателем либо профсоюзными организациями.
По большому счету, не в такую уж тягость должна быть уплата взносов непосредственно профсоюзному казначею. Раз в месяц, если человек действительно желает состоять в профсоюзах, можно это сделать. Разве это самые большие заботы, с которыми сталкиваются наши граждане, или самые основные задачи профсоюзов?! Конечно, нет. Профсоюзные активисты должны со своей стороны создавать максимум удобств для уплаты работниками профсоюзных взносов.
Ранее представители профсоюзов обычно сами собирали взносы, обходя членов профсоюза на их рабочих местах. Тем самым был более тесный контакт между активом и рядовыми членами. В то же время прямой сбор взносов через бухгалтерию экономит время и силы. Такой порядок получил широкое распространение.
Интересна практика других стран. В Великобритании рабочие, являющиеся членами профсоюза, уплачивают взносы путем удержания профсоюзных членских взносов непосредственно из заработной платы после предоставления нанимателю заявления в письменной форме. В соответствии с нормативным актом "The Deregulation (Deduction from Pay of Union Subscriptions) Order 1998", вступившим в силу 23 июня 1998 г. и изменившим нормативный акт "The Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992", при сохранении требования к нанимателю о получении письменного уведомления от рабочего перед началом удержания профсоюзных членских взносов непосредственно из заработной платы не требуется его подтверждения, по крайней мере, в течение трех лет; исключено требование к нанимателю об уведомлении рабочего в течение месяца об изменении суммы удержания профсоюзных членских взносов непосредственно из заработной платы в случае увеличения ее размера. Согласно закону, рабочие имеют право в любое время отказаться от удержания профсоюзных членских взносов непосредственно из заработной платы, подав заявление в письменной форме нанимателю.
Способ взимания профсоюзных взносов по немецкому законодательству не является вопросом, нуждающимся в законодательном регулировании. Таким образом, согласно базовым принципам автономии тарифного регулирования и общей свободы заключения контрактов задействованные стороны (профсоюзы, работники, предприятия) имеют право заключать между собой договоренности о безналичном переводе взносов. Как правило, безналичный перевод профсоюзных взносов базируется на соответствующем тарифно-договорном соглашении между профсоюзом и работодателем, на внутренней договоренности между советом представителей работников и предприятием либо на составленной в свободной форме договоренности между профсоюзом и соответствующим предприятием. Согласие конкретного работника дается одновременно со вступлением в профсоюзную организацию.
Учитывая собственную и зарубежную практику, Конституционный Суд признал, что новый порядок не является оптимальным, изменение процедуры удержания и перечисления профсоюзных взносов не способствует развитию гармоничных трудовых отношений. В своем решении он сослался на позицию Комитета по свободе объединений Административного совета МОТ, который указал, что такой ситуации в принципе следует избегать. Поэтому Конституционный Суд отметил, что существует необходимость совершенствования механизма уплаты членских профсоюзных взносов, хотя и указал, что нормативное предписание об уплате профсоюзных взносов лично работниками без удержаний взносов из их заработной платы принято Правительством в пределах его компетенции и не противоречит закрепленным в Конституции и законах основным принципам организации и деятельности профсоюзов.
Как скоро могло произойти это совершенствование и не произойдет ли за это время отсев членов профсоюзов, является заботой, в первую очередь, профсоюзов. Замечу, что у нас уровень членства в профсоюзах среди работающих – один из самых высоких. В западных странах он в два-три раза ниже. Да и объем функций там часто меньший.
Что касается корректировки законодательства, то это можно было бы давно сделать. Насколько мне известно, не было предложений в виде соответствующих проектов со стороны профсоюзных органов закрепить в новом Трудовом кодексе положение об удержаниях из заработной платы для уплаты профсоюзных взносов, как и в новом Трудовом кодексе Российской Федерации, законах Украины, Молдовы. Это уже забота профсоюзов, а с другой стороны, и право законодателя сделать соответствующий выбор.
Безусловно, что более стабильной в правовом отношении является ситуация, при которой вопросы безналичного перечисления профсоюзных взносов были бы решены не в подзаконном акте, а непосредственно в Трудовом кодексе.
Интересно знать, что даже в период острых баталий между государством и профсоюзами не поступало предложений в виде соответствующих проектов со стороны профсоюзных органов закрепить в новом Трудовом кодексе положение об удержаниях из зарплаты для уплаты профсоюзных взносов. Здесь инициативу должны были проявить профсоюзы, а с другой стороны, и законодатель имеет право сделать соответствующий выбор.
Именно в целях развития социального партнерства, гармоничных трудовых отношений мы дали оценку установленному пунктом 2 указанного постановления Правительства порядку уплаты членских профсоюзных взносов – он не является оптимальным и нуждается в совершенствовании.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Беларусь дважды были положения нормативных правовых актов, касающиеся порядка уплаты профсоюзных взносов. Однако подчеркнем, что в этих актах Конституционного Суда речь шла о различных аспектах: 1) о праве нанимателя без письменного согласия работника удерживать денежные средства из зарплаты в счет уплаты профвзносов (такие действия нанимателя были признаны незаконными); 2) о праве правительства издать акт, который исключал в централизованном порядке производство удержаний взносов из их заработной платы.
Уже в ряде публикаций после принятого Конституционным Судом 20 марта 2002 г. решения нами высказывалось пожелание, чтобы ситуация изменилась к лучшему и чтобы Правительство в перспективе рассмотрело вопрос о совершенствовании законодательства, касающегося механизма удержания и перечисления профсоюзных взносов. Варианты самые различные – от корректировки законодательных актов до включения соответствующих положений в новое Генеральное соглашение. Однако движение должно быть встречным не только со стороны государства, но и профсоюзов. Социальное партнерство, как представляется, предполагает работу всех во имя интересов государства и граждан, т.е. движение должно быть встречным36.
К удовлетворению Конституционного Суда, как, впрочем, и всех других заинтересованных субъектов – членов профсоюза, профактива, нанимателей, Правительства и государства – ситуация разрешилась благополучно.
Принятое Советом Министров постановление от 18 сентября 2002 г. № 1282 "Об удержаниях из заработной платы работников денежных сумм для производства безналичных расчетов" – это результат разумного компромисса.
Указанное постановление принято с целью упорядочения удержаний нанимателями из заработной платы работников денежных сумм по их письменному заявлению. Установлено, что удержания из заработной платы работников денежных сумм для производства безналичных расчетов осуществляются по их письменному заявлению в целях решения бытовых, социальных вопросов, в том числе связанных с выплатой сумм по кредитному договору, коммунальных платежей, профсоюзных взносов. Перечисление указанных денежных сумм в безналичном порядке осуществляется на счета соответствующих организаций нанимателем на безвозмездной основе или на условиях, определенных коллективными договорами, соглашениями, одновременно с выплатой заработной платы работникам. При этом очень важной является запись о том, что наниматели не вправе использовать удержанные суммы на другие цели, задерживать их перечисление. Ранее такие действия порождали острые споры между профсоюзами и нанимателями.
В этой связи возникает вопрос о том, насколько указанное постановление Правительства "вписывется" в принятое Конституционным Судом решение от 20 марта 2002 г.? Оно ему не противоречит, более того, можно утверждать о его реализации. Ведь отметив, что предусмотренное в пункте 2 постановления Совета Министров от 14 декабря 2001 г. № 1801 "О мерах по защите прав членов профессиональных союзов" нормативное предписание об уплате профсоюзных членских взносов лично работниками без удержания взносов из их заработной платы, хотя и принято Правительством Республики Беларусь в пределах его компетенции, Конституционный Суд одновременно указал, что "установленный порядок личной уплаты профсоюзных взносов, минуя бухгалтерии организаций, не является оптимальным и нуждается в совершенствовании". Согласно решению Совету Министров Республики Беларусь, следовало "в целях развития социального партнерства, гармоничных трудовых отношений рассмотреть вопрос о совершенствовании законодательства, касающегося механизма удержания и перечисления профсоюзных взносов, в том числе и при заключении нового Генерального соглашения между Правительством Республики Беларусь, республиканскими объединениями нанимателей и профсоюзов" (п. 2 решения Конституционного Суда от 20 марта 2002 г.).
При анализе норм постановления Совета Министров от 14 декабря 2001 г. задача Конституционного Суда состояла в проверке их конституционности.
22 сентября 2000 г. Конституционный Суд принял решение "О порядке предоставления и суммирования трудовых отпусков".
Согласно постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 27 июля 2000 г. № 1154, которым утвержден Порядок предоставления и суммирования трудовых отпусков (в дальнейшем – Порядок), дополнительные отпуска присоединяются к основному минимальному отпуску. При этом продолжительность трудового отпуска не может превышать 35 календарных дней. Дополнительный отпуск за работу во вредных условиях труда предоставляется полностью. Если дополнительный отпуск равен или превышает 14 календарных дней, то к основному минимальному отпуску присоединяется отпуск большей продолжительности, а другие поглощаются им (п. 8 Порядка). Конституционный Суд при этом отмечает противоречивость норм пункта 8 Порядка.
Трудовым кодексом Республики Беларусь предусмотрено два вида основных трудовых отпусков:
– основной минимальный отпуск продолжительностью не менее 21 календарного дня (ст. 155);
– основной удлиненный отпуск для отдельных категорий работников в зависимости от возраста, состояния здоровья, характера и специфики работы, трудовых функций и других обстоятельств дифференцированно от 28 до 56 календарных дней (ст. 156).
В Трудовом кодексе установлено также четыре вида дополнительных отпусков:
– за работу с вредными условиями труда от 7 до 41 календарного дня (ст. 157);
– за ненормированный рабочий день до 14 календарных дней (ст. 158);
за продолжительный стаж работы до 4 календарных дней (ст. 159);
– поощрительные отпуска (ст. 160).
Отдельные категории работников имеют право на дополнительный отпуск за работу во вредных условиях труда более 14 календарных дней.
Исходя из анализа норм Трудового кодекса (ст. 327, 329 и 330), можно сделать вывод, что основной трудовой отпуск и дополнительный отпуск за работу во вредных условиях труда в сумме может быть и более 35 дней. Такая позиция Конституционного Суда обусловлена тем, что среди всех видов дополнительных отпусков отпуск за работу во вредных условиях труда занимает особое место. Его предоставление направлено на реализацию конституционного права граждан не только на отдых (ст. 43 Конституции), но и на охрану здоровья (ст. 45 Конституции).
Согласно статье 291 Трудового кодекса работа на условиях неполного рабочего времени не влечет для работников каких-либо ограничений продолжительности трудовых отпусков, исчисления трудового стажа и других трудовых прав. Конституционный Суд считает, что если работнику установлена неполная рабочая неделя, но с полным рабочим днем, то при наличии необходимых оснований (должность включена в перечень работников с ненормированным рабочим днем и работа на этой должности вызывает необходимость выполнения ее сверх установленной нормы рабочего времени) такому работнику может устанавливаться ненормированный рабочий день и соответственно предоставляться дополнительный отпуск за ненормированный рабочий день. Законодательство и практика прошлых лет шли по этому пути. Конституционный Суд в этой связи полагает возможным предоставление отпуска за ненормированный рабочий день лицам, работающим на условиях неполного рабочего времени (неполной рабочей недели) пропорционально отработанному времени.
В соответствии с частью второй статьи 159 Трудового кодекса Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом утверждаются не только перечень отраслей, производств, работ, профессий и должностей, но и условия предоставления и продолжительность отпуска за продолжительный стаж работы. В этой связи Правительство вправе определять особенности предоставления дополнительного отпуска за продолжительный стаж работы. Однако это не исключает право на дополнительный отпуск за продолжительный стаж работы, установленный другими актами, обладающими более высокой юридической силой. Согласно Закону "Об основах службы в государственном аппарате" служащим государственного аппарата гарантируется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней, при этом после 15 лет работы он увеличивается на 6 календарных дней. Аналогичный подход закреплен и в Декрете Президента Республики Беларусь от 9 сентября 1997 г. № 16 "О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц". Таким образом, эта категория работников при стаже работы в качестве государственных служащих более 15 лет имеет право на отпуск 36 календарных дней.
Проанализировав, в частности, нормы законодательства о дополнительных поощрительных отпусках, Конституционный Суд отметил, что Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июля 1999 г. № 29 "О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины" в качестве одной из дополнительных мер стимулирования труда работников, с которыми заключены контракты, предусмотрено предоставление дополнительного отпуска с сохранением заработной платы до 5 календарных дней. Право на данный отпуск и его продолжительность, установленные Декретом Президента Республики Беларусь, не могли быть ограничены актом Правительства (постановлением было установлено, что суммарная продолжительность основного и дополнительного отпусков не может превышать 35 календарных дней), так как этот вопрос находится в компетенции Президента Республики Беларусь.
В своем решении Конституционный Суд отметил, что положения пункта 8 Порядка предоставления и суммирования трудовых отпусков, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27 июля 2000 г. № 1154, не соответствуют Закону "Об основах службы в государственном аппарате", Декрету Президента Республики Беларусь от 9 сентября 1997 г. № 16 и Декрету Президента Республики Беларусь от 26 июля 1999 г. № 29 и не могут в этой связи ограничивать суммарную продолжительность основного отпуска и дополнительных отпусков, которые предусмотрены названными Законом и Декретами Президента Республики Беларусь.
В силу требований статей 83, 85, 108 и 137 Конституции Республики Беларусь соответствующие положения названных Закона и Декретов Президента Республики Беларусь обладают верховенством и действуют непосредственно.
Совету Министров Республики Беларусь было предложено привести постановление от 27 июля 2000 г. № 1154 в соответствие с актами, обладающими более высокой юридической силой, и решением Конституционного Суда Республики Беларусь.
5 января 2001 г. Совет Министров внес изменения и дополнения в Порядок предоставления и суммирования трудовых отпусков с учетом принятого Конституционным Судом решения.
Конституционным Судом в последний период времени принято несколько решений, направленных на защиту права собственности. Так, 7 февраля 2002 г. было принято Заключение "О соответствии Конституции Республики Беларусь Инструкции о порядке формирования ставок арендной платы юридическими лицами негосударственной формы собственности при сдаче в аренду нежилых зданий (помещений)". И хотя речь шла о ведомственном акте, однако разрешение данного вопроса в Конституционном Суде имеет принципиально важное значение для обеспечения закрепленного в статье 13 Конституции принципа о равной защите и равных условиях для развития всех форм собственности. Указанной Инструкцией этот конституционный принцип нарушался.
Конституционный Суд отметил, что размер арендной платы при сдаче в аренду зданий или сооружений определяется соглашением сторон при заключении договора аренды. Определение согласования арендной платы не должно связываться с формами собственности на здания и сооружения. Инструкцией Министерства экономики арендодатели частной формы собственности ставились в неравное положение по сравнению с арендодателями государственной формы собственности. В этой связи она была признана неконституционной и не имеющей юридической силы со дня принятия Заключения, т.е. с 7 февраля 2002 г. В настоящее время вопрос о сдаче в аренду нежилых зданий (помещений) должен осуществляться на основе норм Гражданского кодекса.
10 апреля 2002 г. принято решение по вопросу установления фиксированных сумм подоходного налога при сдаче внаем жилых помещений в г. Минске. Поводом для вынесения решения в соответствии с частью первой статьи 116 и частью четвертой статьи 122 Конституции явилось обращение гражданина – жителя г. Минска о применении фиксированной ставки подоходного налога при налогообложении доходов от сдачи внаем комнаты в жилом помещении (квартире). Конституционным Судом было установлено, что ставки налога при сдаче внаем в целом квартир (однокомнатных, двухкомнатных, трехкомнатных) были установлены компетентным органом – Минским городским Советом депутатов, что же касается сдачи внаем части жилого помещения (например, комнаты в указанных квартирах), то решение установить 50-процентную ставку от сдачи внаем указанных квартир было принято не Минским городским Советом депутатов, а Минским городским исполнительным комитетом, что не входит в его компетенцию (ст. 121 Конституции, ст. 16 Закона "О подоходном налоге с физических лиц"). В связи с этим названным органам власти, как отметил Конституционный Суд, следовало не позднее 1 июля 2002 г. привести свои решения, регулирующие вопросы установления размеров фиксированных сумм подоходного налога, в том числе в случаях сдачи внаем (поднаем) жилых домов, комнат либо площади в жилых помещениях, в соответствие с актами, обладающими более высокой юридической силой, в том числе и с решением Конституционного Суда.
Возникший спор по поводу принятия решений местными властями, прежде всего местными исполнительными и распорядительными органами, является, к сожалению, типичным, что свидетельствует о необходимости усиления конституционного контроля за конституционностью актов органов местного уровня.
22 апреля 2002 г. Конституционный Суд, реализуя свое право на внесение в государственные органы предложений по корректировке актов законодательства, направил в Палату представителей Национального Собрания Республики Беларусь предложение урегулировать в Жилищном кодексе вопрос предоставления государственным предприятием своим работникам по договору найма жилых помещений, не отнесенных к категории социального жилья. Рекомендовано, в частности, предусмотреть вид договора (например, договор купли-продажи), по которому должно производиться отчуждение жилых помещений, принадлежащих работнику, которому предоставляется новое жилье по договору найма, а также методику оценки стоимости отчуждаемого имущества.
В настоящее время некоторые предприятия требуют отчуждения им на безвозмездной основе квартир, если там никто не остается проживать из членов семьи, взамен предоставляемого жилья. Конституционный Суд предложил, чтобы компенсирование гражданину стоимости отчуждаемого имущества осуществлялось как путем выплаты денежных средств, так и путем передачи ему доли в собственности на получаемое им жилое помещение, соразмерной стоимости жилого помещения, отчуждаемого предприятию. Несмотря на то, что в Парламент направлено предложение в целях восполнения пробела в законодательстве, основываясь на принципах и нормах Гражданского кодекса, можно сделать вывод о правомерности требования работника о выплате ему стоимости отчуждаемой предприятию квартиры.
В Конституционный Суд поступают обращения физических и юридических лиц, связанные с конфискацией судами транспортных средств, которые являются орудием правонарушения, но не принадлежат лицам, их совершившим. Правовая обоснованность таких решений вызывает возражения у органов прокуратуры и в определенной степени порождает недоверие инвесторов к действующему законодательству.
Так, в Конституционный Суд обратился Генеральный директор Иностранного частного унитарного транспортно-экспедиционного предприятия "Вестерн-Сервис", который сообщил, что водитель названного предприятия был задержан сотрудниками инспекции государственного налогового комитета по Добрушскому району Гомельской области при ввозе с территории Российской Федерации на принадлежащем предприятию автомобиле сигарет импортного производства в количестве 150 тыс. штук. Акцизных марок и каких-либо сопроводительных документов на товар в наличии не оказалось. За данное административное правонарушение судом Добрушского района водитель подвергнут штрафу в размере 300 тыс. рублей. Сигареты и автомобиль "МАЗ" с прицепом конфискованы в доход государства.
Автор обращения не согласен с постановлением судьи в части конфискации транспортных средств, т.к. водитель совершил правонарушение самовольно с использованием не принадлежащего ему автомобиля.
Администрация ИП "Вестерн-Сервис" обжаловала упомянутое постановление в вышестоящие судебные инстанции и органы прокуратуры.
Прокуратура Гомельской области и Прокуратура Республики Беларусь признали доводы, изложенные в жалобах, обоснованными и направили протесты по делу об административном правонарушении в отношении водителя, но они были оставлены без удовлетворения постановлениями председателя Гомельского областного суда от 7 сентября 2001 г. и Председателя Верховного Суда Республики Беларусь от 8 октября 2001 г.
Такое положение стало возможным из-за различной трактовки указанными органами содержания пункта 1.12 Декрета Президента Республики Беларусь от 3 августа 1999 г. № 31 "О дополнительных мерах по государственному регулированию производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, спирта этилового из непищевого сырья и табачных изделий", в котором предусмотрено: перевозка по территории Республики Беларусь спирта этилового, произведенного из всех видов сырья (более 10 литров), алкогольной продукции (более 10 литров) и табачных изделий (более 1 тыс. сигарет), не имеющих акцизных марок, специальных знаков или сопроводительных документов, подтверждающих легальность ввоза или производства указанных спирта, продукции и изделий, влечет наложение штрафа: на граждан – в размере от 20 до 100 минимальных заработных плат с конфискацией перевозимых спирта, продукции и изделий, а также с конфискацией или без конфискации соответствующих транспортных средств, используемых для их перевозки; на должностных лиц или индивидуальных предпринимателей – в размере от 50 до 200 минимальных заработных плат с конфискацией перевозимых спирта, продукции и изделий, а также с конфискацией или без конфискации соответствующих транспортных средств, используемых для их перевозки.
Как следует из постановления Верховного Суда Республики Беларусь от 8 октября 2001 г., суды считают, что пункт 1.12 Декрета предусматривает конфискацию транспортных средств, используемых для перевозки табачных изделий и спиртосодержащей продукции, независимо от того, в чьей собственности они находятся.
Из протеста Прокуратуры Республики Беларусь от 26 сентября 2001 г. № 7/Зд-2001 усматривается иная правовая позиция. Прокуратура полагает, что судами было допущено нарушение пункта 2.3 Декрета Президента Республики Беларусь от 3 августа 1999 г. № 31, которым установлено, что производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных данным Декретом, осуществляется в соответствии с Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях. Согласно статьям 23 и 28 названного Кодекса конфискация является одним из административных взысканий за совершение административных правонарушений. Поэтому предмет, являющийся орудием совершения административного правонарушения, может быть конфискован лишь в случае, если он находится в собственности нарушителя.
Позиция органов прокуратуры является более обоснованной, о чем свидетельствует системное толкование пункта 1.12 Декрета. Санкция этой нормы гласит, что на граждан и должностных лиц может быть наложен штраф с конфискацией перевозимых спирта, продукции и изделий, а также с конфискацией или без конфискации транспортных средств, используемых для их перевозки.
В статье 28 КоАП содержатся общие положения, касающиеся содержания, характера и порядка применения данного вида административного взыскания. Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законодательными актами СССР.
Как отметил Конституционный Суд, указанное положение статьи 28 КоАП, редакция которой принималась еще в период существования СССР, в целом не противоречит статье 44 Конституции Республики Беларусь, гарантирующей каждому право собственности, неприкосновенность которой охраняется законом. Однако это положение в судебной практике понимается так, что оно может быть применено лишь в случаях, если иное не предусмотрено законом. Вместе с тем Конституционный Суд считает, что ссылка на законодательные акты СССР, ныне не действующие в Республике Беларусь, фактически утратила правовой смысл. Что касается иных актов законодательства, действующих в республике, то ни в одном из них не предусматривается возможность конфискации транспортного средства как орудия совершения административного правонарушения, не принадлежащего на праве собственности правонарушителю. Более того, в пункте 1.12 Декрета Президента Республики Беларусь от 3 августа 1999 г. № 31 предусматривается альтернативная санкция в части конфискации транспортных средств, используемых для перевозки запрещенных предметов, что предоставляет суду право выбора: применить или не применить указанную меру административного взыскания.
В санкциях статей Особенной части КоАП предусматриваются виды административных взысканий, подлежащих применению за то или иное административное правонарушение. Применяя в каждом конкретном случае такие санкции, суды и другие органы, уполномоченные привлекать лиц к административной ответственности, должны руководствоваться общими положениями, установленными в Общей части КоАП, применительно к той или иной мере административного взыскания. Это относится и к тем случаям, когда меры административного взыскания предусматриваются санкциями норм, содержащихся в других актах законодательства и в которых, в частности, не предусматривается возможность конфискации транспортных средств, независимо от того, кому они принадлежат на праве собственности.
По мнению Конституционного Суда, складывающаяся практика по конфискации орудий административных правонарушений, не принадлежащих на праве собственности правонарушителю, противоречит статье 44 Конституции, гарантирующей каждому право собственности и его защиту государством, положениям статей 22, 23 КоАП, устанавливающих цели и виды административных взысканий, подлежащих применению лишь за совершение административного правонарушения, а также общеправовому принципу личной виновной ответственности, исключающему привлечение к таковой лиц, не виновных в совершении правонарушения.
Для преодоления указанных противоречий в правоприменительной практике Конституционный Суд направил в адрес Администрации Президента Республики Беларусь предложение об официальном разъяснении норм Декрета Президента Республики Беларусь от 3 августа 1999 г. № 31 по изложенному вопросу. К сожалению, такой акт пока не принят, во многом из-за позиции Верховного Суда, отстаивающего "правомерность" сложившейся судебной практики. Другого ожидать, в общем-то, было трудно. Вместе с тем на данном примере видно, как важно, особенно когда речь идет о юридической ответственности, готовить такие нормативные акты, чтобы исключалось их двоякое толкование. Следует исключить или свести к минимуму отсылочные нормы. Акты должны содержать четкие и ясные формулировки.
В Конституционный Суд поступили обращения граждан по вопросу ограничения права распоряжаться принадлежащими им на праве собственности жилыми помещениями в обособленных военных городках. В результате рассмотрения обращений Конституционный Суд установил следующее.
В соответствии с частью первой статьи 23 Конституции ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.
К таким случаям, когда допускается ограничение права собственности граждан на жилые помещения, действующее законодательство относит нахождение жилых помещений в обособленных военных городках. В то же время, по мнению Конституционного Суда, это законодательство нуждается в совершенствовании, поскольку имеющие место в данной области нерешенные вопросы влекут нарушения прав граждан и законных интересов государства.
В связи с этим в целях обеспечения задач, ради которых военным городкам придается статус обособленных, а также с учетом установленного статьей 23 Конституции Республики Беларусь положения об ограничениях прав и свобод личности только в случаях, предусмотренных законом, Конституционный Суд посчитал возможным наличие в законе специальной нормы о недопустимости приватизации жилых помещений в обособленных военных городках.
По мнению Конституционного Суда, представляется объективно обоснованным запрет не только купли-продажи квартир в обособленных военных городках, но и всех других способов их отчуждения, влекущих переход данного имущества лицам, не имеющим отношения к служебной деятельности воинских частей в таких городках. Однако поскольку право собственности граждан на квартиры возникло на законном основании, государством должна быть обеспечена возможность реализации прав собственников квартир в обособленных военных городках, в том числе их правомочия распоряжения этим имуществом. Последнее может быть обеспечено путем продажи квартир государственным органам, в ведении которых находится жилищный фонд военных городков.
Конституционный Суд также отметил, что вопрос о недопустимости постоянного проживания в обособленных военных городках посторонних лиц мог бы быть решен путем переселения из этих городков военнослужащих, уволенных в запас (отставку), и членов их семей, поскольку их проживание в таких военных городках после прекращения службы крайне нежелательно. В такой ситуации государство должно создать условия для улучшения жилищных условий за пределами обособленных военных городков семьям военнослужащих, освобождающих расположенные в них жилые помещения.
В этой связи Конституционный Суд предложил Правительству Республики Беларусь принять меры по внесению в установленном порядке предложений о законодательном закреплении:
недопустимости приватизации жилых помещений в обособленных военных городках, когда это диктуется необходимостью сохранения государственной тайны;
права граждан, имеющих в собственности жилые помещения в обособленных военных городках, произвести их возмездное отчуждение государственным органам, в ведении которых находится жилищный фонд военных городков, как наиболее приемлемого способа решения проблемы;
особенностей наследования квартир лицами, не проживающими совместно с наследодателями в обособленных военных городках и не имеющими отношения к служебной деятельности воинских частей в этих городках.
Во исполнение поручения Совета Министров Республики Беларусь в связи с решением Конституционного Суда Министерством обороны Республики Беларусь совместно с Министерством жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь и Министерством юстиции Республики Беларусь было рассмотрено решение Конституционного Суда по вопросу ограничения права граждан распоряжаться принадлежащими им на праве собственности жилыми помещениями, находящимися в обособленных военных городках, и возможности возмездного отчуждения таких помещений государственным органам, в ведении которых находится жилищный фонд военных городков.
Предложение Конституционного Суда Республики Беларусь о законодательном закреплении недопустимости приватизации жилых помещений, находящихся в обособленных военных городках, и законодательном закреплении прав граждан, имеющих в собственности жилые помещения в обособленных военных городках, производить их возмездное отчуждение государственным органам, в ведении которых находится жилищный фонд военных городков, Министерством обороны Республики Беларусь, Министерством жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь и Министерством юстиции Республики Беларусь поддержано.
Согласно предложению Министерства юстиции Республики Беларусь ограничить права собственников в части распоряжения жилыми помещениями, расположенными в военных городках, возможно путем внесения изменений в Закон Республики Беларусь "О статусе военнослужащих". Предполагается, что Министерство обороны Республики Беларусь учтет данное предложение при подготовке проекта Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О статусе военнослужащих".
В Конституционный Суд Республики Беларусь поступают многочисленные обращения граждан, в том числе во время личного приема судей и ответственных работников Секретариата Суда, относительно необходимости совершенствования механизма компенсации потерь гражданам – владельцам облигаций государственного целевого беспроцентного займа СССР 1990 года, надлежащего исполнения государством своих заемных обязательств перед гражданами.
Конституционный Суд в пределах своих полномочий неоднократно занимался указанной проблемой, в том числе вносил свои предложения относительно возможного совершенствования механизма компенсации понесенных гражданами потерь в Совет Министров Республики Беларусь (февраль и декабрь 1999 г.), Администрацию Президента Республики Беларусь (декабрь 2001 г.), другие государственные органы. В ежегодных посланиях Конституционного Суда Республики Беларусь о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь отмечалась необходимость совершенствования законодательства в целях более полной защиты прав и законных интересов граждан.
Безусловно, проблема совершенствования механизма компенсации гражданам – владельцам облигаций государственного займа СССР 1990 года не может быть решена исключительно методами правового регулирования, поскольку гарантией выполнения правовых предписаний должно выступать надлежащее финансовое обеспечение, что, в свою очередь, зависит от реальных экономических возможностей государства.
По данным ОАО "Сберегательный банк "Беларусбанк", указанным банком было реализовано населению 78 235 облигаций на сумму 152,3 млн. рублей (в ценах 1990 г.). В соответствии с постановлениями Совета Министров Республики Беларусь от 6 апреля 1992 г. № 186 "О государственных ценных бумагах бывшего Союза ССР" и от 5 марта 1993 г. № 125 "О выкупе облигаций целевого беспроцентного займа 1990 г. на приобретение товаров длительного пользования" выкуплено облигаций на сумму 146,5 млн. рублей. По мнению банка, облигации выкуплены предположительно у 97 % владельцев.
Конституционный Суд неоднократно отмечал, что принятое им 21 июня 1995 г. Заключение о конституционности указанных выше постановлений Правительства не препятствует компетентным государственным органам принять решения по более полной защите прав и законных интересов владельцев облигаций. Примером тому может служить Указ Президента Республики Беларусь от 21 апреля 1998 г. № 229.
Одним из вариантов компенсации потерь владельцев облигаций могло бы стать изучение возможности установления не только денежных выплат, но и выдачи определенных товаров (в частности, путем выделения на эти цели конфискованной продукции, использования других источников).
По мнению Конституционного Суда, выработка и внедрение более совершенного механизма расчетов с гражданами – владельцами облигаций, предусматривающего реальную компенсацию потерь, способны восстановить доверие граждан к государству как заемщику по государственным займам, позволят использовать государственные займы в качестве эффективного источника внутреннего инвестирования, о чем свидетельствует практика бывшего Союза ССР, зарубежных государств.
25 апреля 2001 г. Конституционный Суд вынес решение "О соответствии Конституции статьи 37 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях и практики ее применения".
Конституционный Суд рассмотрел обращение Генерального прокурора Республики Беларусь о несоответствии Конституции судебной практики по применению статьи 37 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) при рассмотрении дел о таможенных правонарушениях.
В обращении Генерального прокурора указано, что в Прокуратуру Республики Беларусь постоянно поступают представления прокуроров областей и начальников таможен о принесении протестов в порядке надзора на судебные постановления по делам об административных таможенных правонарушениях в связи с прекращением судами производства по ним. Во многих случаях устанавливается, что указанные постановления судов вынесены с нарушением требований законодательства, и поэтому они должны быть отменены. Однако протесты прокуроров на такие постановления судами часто не удовлетворяются со ссылкой на истечение сроков, предусмотренных частью первой статьи 37 КоАП. По мнению Генерального прокурора, сложилась ошибочная судебная практика, которая исключает возможность отмены и пересмотра судебных постановлений о прекращении производства по делам об административных таможенных правонарушениях, вопреки требованиям части третьей статьи 37 КоАП.
Конституционный Суд признал, что практика судов по рассмотрению дел об административных таможенных правонарушениях является противоречивой и не соответствует Конституции и законам в связи с несоблюдением требований, предусмотренных частью третьей статьи 37 КоАП, согласно которой указанные в данной статье сроки не распространяются на случаи конфискации вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, и предметов со специально изготовленными тайниками, использованными для сокрытия вещей от таможенного оформления. Конфискация таких вещей и предметов производится независимо от времени совершения или обнаружения административного правонарушения.
Одним из принципов правового государства является не только правовая защищенность, но и справедливость, которая выражается в неотвратимости ответственности и соразмерности наказания совершенному правонарушению. За таможенные правонарушения законодатель установил, по существу, адекватное содеянному дополнительное взыскание – конфискацию предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения.
Конституционный Суд отмечает, что в КоАП не установлены предельные сроки, в течение которых допустим пересмотр постановлений по делам об административных таможенных правонарушениях с применением такого вида административного взыскания, как конфискация вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, и предметов со специально изготовленными тайниками, использованными для сокрытия вещей от таможенного оформления, т.е. законодатель допускает, по существу, бессрочный характер такой ответственности.
Конституционный Суд считает, что такой подход не согласуется с общими принципами юридической ответственности, для которой характерно установление предельных сроков давности при привлечении лица к административной ответственности. В целях обеспечения прав граждан законодатель мог бы установить максимальный срок, в пределах которого должен решаться этот вопрос. Анализ уголовного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального, трудового законодательства показывает, что законодателем устанавливаются сроки, за пределами которых виновное лицо не может быть привлечено к ответственности.
Исходя из принципов соразмерности административного правонарушения с иными видами правонарушений, Конституционный Суд полагает, что на период до восполнения в КоАП существующего пробела правомерна, с точки зрения общих принципов и подходов к применению норм о юридической ответственности, ориентация на трехгодичный срок, установленный статьей 197 Гражданского кодекса. Вместе с тем законодатель вправе установить и иные специальные сроки (сокращенные или более длительные).
Конституционный Суд признал, что статья 37 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях в части допустимости привлечения к административной ответственности в виде конфискации вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, и предметов со специально изготовленными тайниками, использованными для сокрытия вещей от таможенного оформления, по истечении установленных в частях первой и второй данной статьи сроков соответствует Конституции и законам Республики Беларусь.
На период до решения законодателем вопроса об установлении предельных сроков для привлечения к административной ответственности в виде конфискации вещей и предметов за указанные правонарушения он решил допустимым применение общего трехгодичного срока.
Отмечена неконституционность судебной практики по делам об административных таможенных правонарушениях в части неприменения конфискации со ссылкой на истечение двухмесячного срока, вопреки требованиям части третьей статьи 37 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, позволяющей налагать административное взыскание в виде конфискации вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, и предметов со специально изготовленными тайниками, использованными для сокрытия вещей от таможенного оформления, независимо от времени совершения или обнаружения административного правонарушения.
Решение Конституционного Суда общими судами исполняется, хотя первоначально были попытки некоторых должностных лиц противодействовать этому.
Конституционный Суд неоднократно обращался к вопросу защиты права граждан на жилище.
Заключением Конституционного Суда от 27 июня 1996 г. "О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь постановления Верховного Совета от 11 июня 1993 года "О порядке купли-продажи квартир (домов) в Республике Беларусь" и Временного положения о порядке купли-продажи квартир (домов), утвержденного постановлением Совета Министров от 31 августа 1993 г. № 589" были признаны несоответствующими Конституции и законам Республики Беларусь пункт 1 постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 11 июня 1993 г. "О порядке купли-продажи квартир (домов) в Республике Беларусь" и пункты 7, 8 и 16 Временного положения о порядке купли-продажи квартир (домов), утвержденного постановлением Совета Министров от 31 августа 1993 г. № 589 в части, предусматривающей, что:
право на приобретение квартиры в собственность путем купли имеют только граждане Республики Беларусь, постоянно проживающие на ее территории;
квартиры могут быть проданы только гражданам, постоянно проживающим в данном населенном пункте;
в случаях продажи квартир на аукционах в городе Минске покупателями их могут быть только граждане Республики Беларусь, постоянно проживающие в городе Минске.
В связи с неоднозначным пониманием Заключения от 27 июня 1996 г. и возникающими трудностями в правоприменительной практике Конституционным Судом 25 марта 1997 г. дано толкование этого Заключения.
Исходя из закрепленных в Конституции свободы передвижения и выбора места жительства в пределах Республики Беларусь, права собственности и права граждан на жилище, Суд разъяснил, что граждане Республики Беларусь, в том числе и постоянно проживающие за ее пределами, вправе приобретать квартиры (дома) по договору купли-продажи в любых населенных пунктах Республики Беларусь независимо от постоянного места жительства. Вместе с тем, по мнению Суда, законом могут быть определены особенности купли-продажи квартир (домов) в городе Минске, поскольку Минск как столица Республики Беларусь согласно Конституции имеет особый статус.
Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь и имеющие законный источник существования, пользуются наравне с гражданами Республики Беларусь правом приобретения в порядке купли-продажи квартир (домов) в Беларуси. При этом не исключается возможность установления международными договорами и законами Республики Беларусь особенностей приобретения ими квартир (домов) по договорам купли-продажи. Согласно действующему национальному законодательству этим правом не обладают иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие постоянного места жительства в Республике Беларусь. Суд также разъяснил, что иностранные граждане и лица без гражданства, не проживающие на территории Республики Беларусь, вправе приобретать квартиры (дома) в Республике Беларусь в соответствии с международными договорами и установленной процедурой реализации норм международных договоров.
В соответствии с решением Конституционного Суда о толковании указанного Заключения Национальное Собрание Республики Беларусь Законом от 12 ноября 1997 г. признало постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 11 июня 1993 г. "О порядке купли-продажи квартир (домов) в Республике Беларусь" утратившим силу. Совет Министров Республики Беларусь постановлением от 22 декабря 1997 г. № 1701 внес соответствующие изменения во Временное положение о порядке купли-продажи квартир (домов), утвержденное постановлением Совета Министров от 31 августа 1993 г. № 589.
Затрагивает широкий круг лиц решение Конституционного Суда от 23 мая 2002 г. "О решениях Минского городского исполнительного комитета по поводу приостановления приема документов на индексацию чеков "Жилье".
Рассмотрев на основании статьи 40, части первой статьи 116 и части четвертой статьи 122 Конституции Республики Беларусь обращения граждан по вопросу законности решений Минского городского исполнительного комитета о приостановлении приема документов на индексацию чеков "Жилье", подаренных, полученных по наследству и приобретенных в установленном порядке у граждан Республики Беларусь, Конституционный Суд установил, что Мингорисполком фактически приостановил действие части первой статьи 21 Закона "О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь" и части первой пункта 4 Положения об индексации жилищной квоты (суммы квот), утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 сентября 2001 г. № 1399, в отношении индексации жилищных квот, подаренных, полученных по наследству и приобретенных в установленном законодательством Республики Беларусь порядке, превысив тем самым свои полномочия.
Признавая необходимость надлежащего финансового обеспечения любого принимаемого нормативного акта, Конституционный Суд вместе с тем обратил внимание на то, что Минский городской исполнительный комитет должен был решить вопрос об индексации указанных жилищных квот не путем фактического приостановления действия актов законодательства, а путем внесения соответствующих предложений в компетентные органы государственной власти, в том числе и предложений, связанных с внесением изменений в Закон "О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь".
Конституционный Суд отметил, что пункт 3 решения Минского городского исполнительного комитета от 28 декабря 2000 г. № 1566, пункт 3 решения Минского городского исполнительного комитета от 30 марта 2001 г. № 374, пункт 3 решения Минского городского исполнительного комитета от 24 сентября 2001 г. № 1329, подпункт 9.3 пункта 9 решения Минского городского исполнительного комитета от 22 декабря 2001 г. № 1748 не соответствуют Конституции и законам Республики Беларусь.
Предложено Минскому городскому исполнительному комитету привести указанные решения в соответствие с Конституцией, законами Республики Беларусь и решением Конституционного Суда, Совету Министров Республики Беларусь решить вопрос о финансовом обеспечении реализации норм Закона Республики Беларусь "О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь", в том числе и путем направления предложений Национальному Собранию Республики Беларусь о внесении изменений в указанный Закон.
Во исполнение вышеназванного решения Суда Мингорисполком обратился в Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь с просьбой внести изменения в действующие Закон "О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь", Положение о приватизации жилых помещений в домах государственного жилищного фонда, их эксплуатации и ремонте и Положение об индексации жилищной квоты (суммы квот), утвержденные постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 сентября 2001 г. № 1399, предусмотрев индексацию на строительство (покупку) жилых помещений только собственно начисленных чеков "Жилье" граждан. Индексацию подаренных, полученных по наследству и приобретенных в установленном порядке чеков "Жилье" производить в порядке, установленном облисполкомами и Минским горисполкомом, при наличии средств на специальном счете "Приватизация жилья".
Поскольку на протяжении ряда лет при формировании бюджета г. Минска республиканскими органами не предусматривались в полном объеме средства на оплату проиндексированных чеков "Жилье", образовалась задолженность перед гражданами по перечислению сумм проиндексированных чеков "Жилье", которая с каждым годом имела тенденцию к росту. На 1 января 2002 г. задолженность составила 2,1 млрд.рублей. Потребность в средствах на 2002 г. была удовлетворена только на 35%.
Мингорисполком обратился также и в Министерство финансов Республики Беларусь с просьбой обеспечения выполнения решения Конституционного Суда Республики Беларусь выделить на 2002 год средства на индексацию чеков "Жилье" в расчетной сумме 8,6 млрд. рублей. Однако, к сожалению, дополнительные ассигнования на индексацию чеков "Жилье" в 2002 году не выделены. Министерство финансов в своем ответе также высказало предложения о внесении изменений в действующее законодательство.
Во исполнение решения Суда внесены изменения в решение Мингорисполкома от 22 декабря 2001 г. № 1748 "О проекте бюджета г. Минска на 2002 год".
Подпунктом 9.3. пункта 9 вышеуказанного решения Мингорисполкома предусмотрено, что после решения Советом Министров Республики Беларусь вопроса о финансовом обеспечении реализации норм Закона Республики Беларусь "О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь" Мингорисполкомом будет осуществляться прием документов на индексацию жилищных квот (чеков "Жилье"), подаренных, полученных по наследству и приобретенных в установленном порядке на строительство (реконструкцию), покупку жилых помещений, погашение задолженности по кредитам (ссудам), взятым на указанные цели, у граждан, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 1992 г.
В связи с этим Мингорисполком обратился в Министерство финансов Республики Беларусь с просьбой предусмотреть выделение на 2003 год денежных средств на индексацию чеков "Жилье" в размере 10,5 млрд. рублей.
В проекте бюджета г. Минска и на 2003 год республиканскими органами предусмотрено направить на жилищное строительство, в той части, что оплачивается чеками "Жилье", только 8,0 млрд. руб., что составляет 76% от потребности г. Минска. И все же, хотя и частично, однако решение Конституционного Суда исполняется.
24 июня 1999 г. Конституционный Суд принял решение "О некоторых вопросах, связанных с регулированием порядка и условий выплаты паевых взносов в жилищно-строительных кооперативах".
Изучив обращения граждан, в которых затрагиваются вопросы выплаты паевых взносов выбывшим членам жилищно-строительных кооперативов, а также наследникам умершего пайщика, Конституционный Суд предложил Совету Министров Республики Беларусь решить вопрос о нормативном регулировании порядка и условий выплаты паевых взносов членам жилищно-строительных кооперативов, выбывшим после завершения строительства, и наследникам пайщика, умершего после завершения строительства.
Конституционным Судом Республики Беларусь 6 ноября 2002 г. рассмотрен вопрос о конституционности уменьшения банками в одностороннем порядке процентных ставок по договорам банковского вклада (депозита). Поводом для этого явились жалобы граждан, которые возражали против таких односторонних действий банков, в которых находились денежные вклады граждан.
Надо отметить, что действующим законодательством Республики Беларусь, прежде всего Банковским кодексом, предусмотрена возможность одностороннего изменения условий договора банковского вклада, касающихся выплаты вкладчикам процентов по сумме, внесенной на депозит. Обычно такое изменение процентов осуществлялось в сторону уменьшения.
Конструкция норм Банковского кодекса такова, что они позволяют банкам изменять размер процентов по срочным и условным банковским вкладам, предварительно предусмотрев такую возможность в договоре. При этом предварительное уведомление вкладчика необходимо, если это предусмотрено в договоре.
Конституционный Суд, в общем, признал наличие законных оснований для одностороннего изменения условий договора банковского вклада в части выплаты вкладчику процентов по вкладу. Вместе с тем им было обращено внимание на следующие существенные моменты. Как следует из статьи 13 Конституции, регулирование экономической деятельности осуществляется государством в интересах человека и общества, оно обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях. Государством гарантируется всем равная возможность свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Проанализировав конституционное и гражданское законодательство, Конституционный Суд обратил внимание на содержание принципа свободы договора. Свобода гражданско-правового договора не является абсолютной, при ее реализации не должны умаляться общепризнанные права и свободы.
На практике условия договора банковского вклада определяются банками в стандартной форме. Граждане лишаются возможности влиять на содержание договора, что, по мнению Конституционного Суда, является ограничением свободы договора для экономически более слабой стороны, которой являются граждане. Этим обусловливается необходимость дополнительной защиты прав и интересов граждан. Ведь сама по себе возможность отказа от заключения банковского договора на предложенных условиях, в том числе с включением в него права на одностороннее уменьшение банком процентных ставок, не может свидетельствовать о "свободе" договора и хотя бы "примерном" равенстве сторон.
Как отметил Конституционный Суд, законодатель не вправе ограничиваться чисто формальным подходом, более того, он должен больше заботиться о защите экономически слабой и зависимой стороны. Обеспечению юридического равенства должно содействовать определение в законе таких условий, при которых исключается произвольное ухудшение условий договора для гражданина-вкладчика. Снижение процентных ставок возможно при наличии объективных предпосылок.
С учетом этого Конституционный Суд предложил Парламенту определить в Банковском кодексе допустимые случаи одностороннего снижения банками процентных ставок по вкладам, исключающие произвольный подход к решению данного вопроса. Это должно содействовать укреплению конституционности, дополнительной защите граждан как более слабой стороны в договоре банковского вклада.
Среди гражданско-правовых договоров, заключаемых гражданами, в последние годы довольно широкое распространение получили договоры займа денежных средств. Законодательство, а вслед за ним и практика в целом дают однозначные ответы в случае возникновения споров между лицами при получении займа в национальной валюте. Однако не все столь однозначно, если граждане заключают договоры займа в иностранной валюте.
В Конституционный Суд поступают обращения с предложением оценить правомерность таких договоров, а также законность взыскания судами в доход государства иностранной валюты, являющейся предметом договоров.
В настоящее время сложилась судебная практика, в соответствии с которой при обращении заимодавца в суды о возврате соответствующей суммы с займополучателя иностранной валюты он реально ничего не получает, так как в таких случаях суды, руководствуясь статьей 170 Гражданского кодекса, взыскивают валюту в доход государства.
Анализ норм Гражданского кодекса и других нормативных актов показывает, что иностранная валюта может быть предметом договоров займа лишь в определенных случаях. Ограничение "хождения" иностранной валюты продиктовано интересами защиты белорусского рубля.
В Гражданском и Банковском кодексах предусмотрен разрешительный порядок использования иностранной валюты, т.е. в том случае, когда это прямо предусмотрено законодательством. Например, граждане вправе хранить иностранную валюту в банковских вкладах, совершать некоторые иные сделки.
Национальный банк Республики Беларусь имеет право определять сферу и порядок обращения на территории Беларуси иностранной валюты и платежных документов в иностранной валюте, решать некоторые другие вопросы, связанные с осуществлением валютных операций, в частности, выдавать разрешения (лицензии) на проведение таких операций.
Декретом Президента Республики Беларусь от 5 февраля 1997 г. № 1 "О мерах по обеспечению порядка при осуществлении валютных операций" установлена административная ответственность за осуществление таких валютных операций, как скупка, продажа, обмен иностранной валюты, в том числе на белорусские рубли и другое имущество, а также иное использование иностранной валюты без соответствующего разрешения (лицензии), т.е. в данном случае "иное использование" охватывает и такие сделки, как заем иностранной валюты без соответствующего разрешения. Согласно Декрету, иностранная валюта и иные денежные средства, находившиеся у виновных лиц на момент совершения правонарушения, подлежат конфискации и обращению в доход республиканского бюджета.
Положением о порядке проведения валютных операций на территории Республики Беларусь, утвержденным Правлением Национального банка Республики Беларусь от 25 июня 1996 г., предусмотрено право граждан-резидентов и нерезидентов иметь в собственности валютные ценности и использовать их на цели, не запрещенные белорусским законодательством. При этом в Положении установлен запрет на предоставление гражданами-резидентами займов в иностранной валюте юридическим лицам-резидентам (подпункт 9.11).
На первый взгляд может показаться, что поскольку здесь не содержится запрет на совершение таких сделок между гражданами-резидентами, то такие сделки правомерны или, по крайней мере, нет оснований для взыскания иностранной валюты в доход государства. Однако напомним, что запрет на заем иностранной валюты установлен принятым позднее Декретом от 5 февраля 1997 г. № 1, который определил, что такие сделки могут осуществляться только в соответствии с законодательством.
Так, согласно Правилам проведения валютных операций, связанных с движением капитала, утвержденным постановлением Правления Национального банка Республики Беларусь от 28 апреля 2001 г. № 100, физические лица-резиденты имеют право без оформления в Национальном банке отдельного разрешения на проведение определенного вида валютной операции, связанной с движением капитала, получать займы на срок более 180 дней от нерезидентов. Таким образом, белорусским законодательством не предусмотрено право на заключение таких сделок (договоров займа) между физическими лицами-резидентами.
Напомним, что физическими лицами-резидентами являются лица, имеющие постоянное место жительства на территории Республики Беларусь, в том числе временно находящиеся за пределами Республики Беларусь. К физическим лицам-нерезидентам относятся те из них, чье постоянное место жительства находится за пределами Республики Беларусь, включая и временно находящихся в Республике Беларусь.
Таким образом, оценивая законодательство и практику его применения, включая судебную, Конституционный Суд имел все юридические основания констатировать право физических лиц-резидентов без оформления в Национальном банке отдельного разрешения на проведение валютной операции получать заем в иностранной валюте на срок более 180 дней от нерезидентов.
Как же быть в той ситуации, когда у гражданина возникает необходимость получить заем, а у заимодавца имеется только иностранная валюта? (Речь при этом идет о возможности заключения сделки между физическими лицами-резидентами, т.е. теми, кто постоянно проживает в Беларуси).
Ответ на этот вопрос дает статья 298 ГК, в соответствии с которой денежные обязательства должны быть выражены в белорусских рублях; при этом может быть предусмотрено, что обязательство подлежит исполнению в белорусских рублях в сумме, эквивалентной определенной сумме в иностранной валюте или в условных денежных единицах. В этом случае подлежащая оплате в рублях сумма определяется по официальному курсу соответствующей валюты или условных денежных единицах на день платежа, если иной курс или иная дата его определения не установлены законодательством или соглашением сторон. Анализ указанной статьи позволяет сделать вывод о том, что законодатель защитил интересы заимодавца, т.е. отданная в заем сумма при правильном оформлении сделки не обесценится.
Анализируя законодательство и практику, Конституционный Суд обратил внимание на то, что правовое регулирование договоров займа в иностранной валюте нуждается в совершенствовании, законодательство следует сделать более однозначным и ясным, справедливым.
Существующая практика, когда обращение в суд за защитой влечет взыскание предмета договора займа в доход государства, не способствует цивилизованному разрешению спора, так как в некоторых случаях граждане прибегают к другим неправомерным средствам. По этой причине Конституционный Суд предложил Прокуратуре Республики Беларусь изучить практику применения законодательства о валютном регулировании, в том числе при заключении гражданами Республики Беларусь договоров займа иностранной валюты, с целью более полной защиты имущественных прав и законных интересов граждан.
Необходимо усовершенствовать не только практику, но и законодательство. Так, на наш взгляд, договор займа в иностранной валюте должен признаваться правомерным, если валюта предназначена для непосредственного использования в качестве платежа в соответствии с законодательством (она может быть получена в заем для поездки за рубеж и т.д.). Поэтому, ответив однозначно на часть вопроса, Конституционный Суд полагает, что проблема требует своего дальнейшего разрешения, в том числе и с привлечением возможностей Прокуратуры. Закон должен быть правовым, а значит – справедливым.
ж) право на социальное обеспечение
В Конституционном Суде рассматривался вопрос о пенсионном обеспечении военнослужащих, убывших за пределы Республики Беларусь. Речь, таким образом, идет о том, что сохраняется действующий порядок назначения и выплаты пенсий, предусмотренный статьей 92 Закона ''О пенсионном обеспечении" и статьей 59 Закона "О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц, начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям", согласно которым военнослужащим и членам их семей, выехавшим на постоянное место жительства за границу, пенсии в Республике Беларусь не назначаются. Пенсии, назначенные указанным лицам до выезда на постоянное жительство за границу, выплачиваются за 6 месяцев вперед перед отъездом, и в дальнейшем их выплата не производится.
Согласно статье 47 Конституции гражданам Республики Беларусь гарантируется право на социальное обеспечение в старости, в случае болезни, инвалидности, утраты трудоспособности, потери кормильца и в других случаях, предусмотренных законом.
Конституционный Суд отметил, что ограничение права граждан Республики Беларусь, выехавших на постоянное место жительства за пределы Республики Беларусь, на получение пенсии, предусмотренное статьей 92 Закона "О пенсионном обеспечении'' и статьей 59 Закона "О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц, начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям", не согласуется с положениями Конституции и международными обязательствами нашего государства, поскольку цели такого ограничения явно расходятся с целями, которые могут быть приняты во внимание при введении ограничений прав и свобод личности.
Выезд гражданина Республики Беларусь, имеющего конституционное право на получение пенсии в соответствии с законом, за пределы Республики Беларусь на постоянное место жительства не является основанием для ограничения этого права в виде отказа в ее назначении либо прекращении выплаты. Речь может идти об изменении механизмов выплаты, включая конкретные сроки, условия перерасчета и т.п., то есть о каких-то процедурных вопросах, но не о лишении, в принципе, лиц, сохраняющих гражданство Республики Беларусь, права на заработанную им пенсию.
Конституционный Суд отметил, что оптимальным решением вопроса была бы подготовка и внесение на рассмотрение Национального собрания Республики Беларусь законопроекта о корректировке соответствующих норм закона о пенсионном обеспечении, а равно выработка на уровне подзаконных актов механизмов выплаты пенсии бывшим военнослужащим – гражданам Республики Беларусь, выехавшим за границу на постоянное место жительства.
Не исключается при этом и работа по подготовке и заключению соответствующих международных соглашений, однако, учитывая, как правило, длительный период их реализации, первоочередное внимание следовало бы уделить совершенствованию национального законодательства. В этой связи соответствующие предложения были внесены Конституционным Судом в адрес Правительства.
16 июля 2001 г. Конституционный Суд принял решение "О социальной защите граждан в случае потери кормильца". Поводом для вынесения решения явилось обращение членов семей офицеров, погибших (умерших) при исполнении воинских обязанностей, о том, что этим гражданам, в отличие от родителей военнослужащих срочной службы, родителей и жен военнослужащих, погибших (умерших) при выполнении воинского долга в странах, где велись боевые действия, не назначается ежемесячное пособие. Рассмотрено также обращение Республиканской ассоциации членов семей военнослужащих, погибших в Афганистане, "Память и долг" по поводу более низких норм исчисления пенсии по случаю потери кормильца членам семей военнослужащих в сравнении с исчислением пенсий членам семей гражданских лиц.
Конституционный Суд установил, что социальное обеспечение лиц, чьи кормильцы погибли (умерли) при исполнении обязанностей воинской службы либо служебных обязанностей, различается по кругу лиц и размерам материальной поддержки.
Так, согласно статье 36 Закона Республики Беларусь "О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел" назначается ежемесячное пособие в размере трех минимальных заработных плат: во-первых, матери и отцу военнослужащего срочной службы, погибшего или умершего в мирное время при исполнении обязанностей воинской службы; во-вторых, матери, отцу и не вступившей в новый брак жене военнослужащего из числа офицеров, прапорщиков, военнослужащих сверхсрочной службы, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и органов финансовых расследований, рабочих и служащих, погибших (умерших) при выполнении воинского либо служебного долга в Афганистане или в других странах, где велись боевые действия, согласно перечню, определяемому Министерством обороны Республики Беларусь. Указанное пособие выплачивается независимо от получаемой по месту работы (службы) заработной платы (денежного обеспечения).
В то же время Законом не предусмотрено назначение ежемесячного пособия членам семей погибших (умерших) военнослужащих из числа офицеров, прапорщиков, военнослужащих сверхсрочной службы, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и органов финансовых расследований, смерть которых связана с исполнением обязанностей воинской службы (служебных обязанностей) в мирное время, а также женам погибших (умерших) при исполнении обязанностей воинской службы военнослужащих срочной службы.
Конституционный Суд, исходя из анализа приведенных норм Конституции и законов Республики Беларусь, посчитал, что правовые нормы, касающиеся социальной защиты граждан, потерявших кормильца, подлежат приведению в соответствие со статьей 22 Конституции, согласно которой все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. Соответствующие изменения были внесены законом.
Интересным с точки зрения защиты законных интересов учащейся молодежи и последующих действий должностных лиц является рассмотрение Конституционным Судом обращения студентов 3-го курса высшего заочного отделения Минского государственного высшего авиационного колледжа.
В 2001 году они поступили на 3-й курс высшего заочного отделения МГВАК на бесплатную форму обучения. В колледже имеются также три группы с платной формой обучения. 13 июня 2002 г. было объявлено, что издан приказ по колледжу о переводе трех групп с бесплатной формы обучения на платную, было предложено подписать уведомление о переводе на платную форму обучения, а в случае несогласия с данным решением – об отчислении из колледжа. Решение вызвано тем, что Министерством финансов отказано в финансировании. Однако письмо Минфина колледжем получено в ноябре 2001 г., а решение принято руководством колледжа в июне 2002 г. в период сессии. Как отмечено в письме, многие студенты перевелись бы на учебу в иные учебные заведения или подали заявление на отчисление по собственному желанию, если бы узнали своевременно об этих изменениях, поскольку для большинства приемлема только бесплатная форма обучения. Таким образом, высказана просьба разъяснить, законно ли руководством колледжа принято решение о переводе на платную форму обучения.
Конституционный Суд 30 августа 2002 г. принял соответствующее решение, на основании которого права студентов были восстановлены.
В Конституционный Суд поступали обращения Республиканского молодежного общественного объединения "Задзіночаньне беларускіх студэнтаў'', отдельных граждан относительно правомерности обязательного персонального распределения выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений Республики Беларусь.
Рассмотрев на основании статьи 40 и части первой статьи 116 Конституции указанные обращения, Конституционный Суд установил следующее.
Персональное распределение молодых специалистов – выпускников высших и средних специальных учебных заведений Республики Беларусь, обучающихся бесплатно, осуществляется на основании постановления Правительства Республики Беларусь от 2 апреля 1997 г. № 276 "О распределении выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений" (с последующими изменениями и дополнениями). Как отмечено в указанном постановлении, такое распределение выпускников высших и средних специальных учебных заведений, за исключением обучающихся в них на платной основе, введено в целях дальнейшего улучшения кадрового обеспечения важнейших отраслей хозяйства Республики Беларусь и усиления гарантий социальной зашиты этих лиц.
Порядок персонального распределения выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений определяется Положением о распределении выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений Республики Беларусь, утвержденным приказом Министерства образования Республики Беларусь от 20 июня 1997 г. № 336 (с последующими изменениями и дополнениями).
По мнению Конституционного Суда, государство, взяв на себя расходы по подготовке необходимых специалистов за счет бюджетных средств, может устанавливать некоторые требования к лицам, получившим образование на таких условиях, относительно места и срока их работы в качестве молодых специалистов, с одновременным предоставлением им ряда социальных льгот и гарантий. Конституционный Суд признал, что персональное распределение молодых специалистов в нынешних условиях является вынужденным шагом со стороны государства, обусловленным в определенной мере трудностями переходного периода, отсутствием необходимого количества специалистов в отдельных регионах республики, в том числе пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС, необходимостью надлежащего обеспечения прав и законных интересов проживающих там граждан. Однако сфера обязательного персонального распределения молодых специалистов по мере улучшения ситуации должна сужаться. Принципы кадрового обеспечения должны в перспективе базироваться на более полном сочетании интересов государства, общества и выпускников учебных заведений, эффективном использовании их с учетом полученной специальности, созданием выпускникам со стороны нанимателей, органов местного управления и самоуправления, а также государства таких условий для работы и проживания, которые бы реально стимулировали трудоустройство молодых специалистов в этих регионах без обязательного распределения.
По мнению Конституционного Суда, обязательное персональное распределение выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений, обучавшихся за счет бюджетных средств, может быть определено в законодательном акте, в частности в Законе "Об образовании в Республике Беларусь", с соблюдением требований статьи 23 и других статей Конституции, для чего Правительству следовало бы войти в Национальное собрание с соответствующей законодательной инициативой. В таком законодательном акте могли бы быть предусмотрены в большей степени гарантии молодым специалистам, распределяемым в местности с неблагоприятной экологической обстановкой, например, уменьшение срока работы по распределению, предоставление дополнительных льгот и преимуществ.