Конституционная жалоба в Польше
Лех Гарлицки, Варшава
1. Новая польская Конституция от 2 IV 1997 признала Конституционному Суду (далее - КС) прерогативу разрешать конституционные жалобы. Эти постановления Конституции нашли соответствующее выражение в новом Законе o КС от 1 VIII 1997 и после его ввода в действие (17 X 1997) появилась возможность внесения конституционной жалoбы в КС. Нам пока еще неизвестно, как практически будет осуществляться эта процедура и какое значение она будет иметь в судебнойпрактике КС и для защиты прав и свобод личности. Поэтому приводимые ниже замечания будут ограничены исключительно описанием новых польских правовыхнорм и появляющихся на этом фоне проблемов. Как будет видно из нижеследующего, польская версия конституционной жалобы имеет ограниченный характер,поскольку обжаловано может быть только правовое решение.
2. Институция конституционной жалобы известна многим конституционным судaм Западной Европы (Германия, Австрия, Испания, равно как и Швейцария), привилась она тоже в некоторых "посткоммунистических" государствах (Чехия, Словакия, Словения). Ни в коем случае, однако, не следует рассматривать ее существования как неотъемлемого признака современного конституционного суда: достаточно привести примеры Италии или Португалии, где эта институция несуществует.
Под понятием "конституционная жалоба" подразумевается особое правовое средство, дающее возможность отдельному лицу (индивидууму) обратиться в конституционный суд с просьбой верификации имеющих окончательный характер постановлений и решений, принятых органами публичной власти, если эти постановления или решения, по мнению истца, нарушают права, гантируемые ему конституцей. При этом существенное значение имеют три элементы:
1) единичный характер жалобы в связи с конкретным делом, являющейся правом каждого субъекта прав и свобод, гарантированных конституцией,
2) ограничение предмета жалобы исключительно областью нарушения прав и свобод конституционного характера,
3) признание конституционному суду права разрешать жалобы ипридание атрибута обязательности решениям этого суда.
Характер конституционной жалобы с точки зрения общего правого строя непосредственно связан со спецификой самого конституционного права. Жалоба, следовательно, не является попросту еще одним кассационным средством в рамках принадлежащего каждому права обжаловать судебное решение.Ее следует определить как "чрезвычайное правое действие", к которому может прибегнуть индивидуум в случае нарушения его конституционных прав. Из этого следует, что конституционную жалобу нельзя трактовать:
1) как процедуру "суперревизии" судебных решений, поскольку задача установления процессуальных фактов и применения общих законов находится в введении общих и административных судов и не может подлегать юрисдикции конституционного суда,
2) как процедуру абстракционного конституционного контроля, поскольку жалобу может внести только субъект, чья правовая ситуация была непосредственно затронута конкретным решением суда или постановлением административной власти. Это значит, что нельзя не замечать разницу между конституционной жалобой с одной стороны, а так называемой actio popularis - с другой. Последняя дает каждому гражданину возможность оспаривать соответствие с конституцией каждой регуляции действующего права, не требуя при этом указания o влиянии на конкретную правовую ситуацию истца.
3. В Польше дискуссия над введением конституционной жалобы ведется с 1982 года, т.е. от момента внесения в конституцию изменений, предусматривающих создание КС. Однако запись об установлении такой процедуры в Законе о КС в 1985г. не появилась, что было вызвано существующим в это время стремлением ограничить значение КС. Возможность непосредственного внесения жалобы гражданам и появилась в связи с институцией омбудсмена (Представитель по Гражданским Правам), созданной в 1988 г., причем предмет этих жалоб не был ограничен исключительно областью нарушений конституции. В течение короткого времени поступило несколько десятков тысяч жалоб и только спустя годы удалось Представителю справиться с ними. В настоящее время - после почти десятилетнего опыта работы ведомства Представителя - можно утверждать, что оно играет весьма важную роль в деле защиты гражданских прав. Стоит также добавить, что начиная с 1980г. в Польше действует система административных судов, что дает возможность судебного контроля каждого отдельного постановления, принятого административными органами.
Перечисленные процедуры не были, однако, расширены после 1989г., хотя целостность доктрины достаточно однозначно требовала установления институции конституционной жалобы. Стало это возможным только в рамках разработки новой конституции. Сразу же наметилось принципиальное несогласие по вопросу концепции конституционной жалобы. Первоначально предлагалосъ придать жалобе широкий характер, т.е. - по немецкому образцу - допустить внесение жалобы не только против правовым нормам, но и против формы их применения судебными или административными органами. Жалоба против правовой норме заключается в том, что истец не оспаривает правильности судебного решения или административного постановления, но указывает, что оно былo вынeceнo нa ocнoвe пpaвoвoй нopмы, кoтopaя нaxoдитcя в пpoтивopeчии c кoнcтитyциeй.. Истец, таким образом, требует признатъ неконституционностъ данной нормы, вследствиe чего эта норма подлежит отмене и появится основание для ревизии решения или постановления, принятого в его деле. Жалоба же против решению заключается в том, что истец не оспаривает конституционности правовой нормы, на основании которой было принято упомянутое решение; обвиняет зато суд (административный орган) в том, что тот применил эту правовую норму в способ противоречащий конституции (т.е. принял такую интерпретацию нормы, которая противоречит конституции) или же нарушил права истца (напр. право на защиту) в ходе судебного производства. В таком случае эффектом разрешения жалобы является отмена решения или постановления и предписание суду или административному органу провести повторное разбиратель ство дела.
Против такой шиpoкoй трактовки конституционной жалобы выступил прежде всего Верховный Суд , указывая, что это поставит его судебную практику в зависимость от контроля Конституционного Суда. Эти аргументы оказались убедительными для политиков и в Конституции была записана ограниченная версия конституционной жалобы, поскольку она - как я уже обращал внимание - может содeржать только обвинение в неконституционности правовой нормы, на которой основано судебное решение или административное постановление.
Другой проблемой, живо обсуждавшейся в ходе разработки проекта конституции, было создание механизмов ограничивающих чрезмерный приток жалоб в КС - существовало опасение, что это могло бы парализовать его деятельностъ. Отсюда и появились oпределенные механизмы, дающие возможность предварительного отбора жалоб и ограничивающие их временный диапазон.
4. Согласно ст. 79 абз. 1 Конституции - субъектом права внесения конституционной жалобы может бытъ "каждый, чьи конституционные свободы или права были нарушены". Пределы действия жалобы, следовательно, определены способом трактовки в Конституции отдельных прав и свобод.
Прежде всего, право внесения жалобы принадлежит "гражданам", поскольку только они являются субъектами всех прав и свобод, определенных в Конституции. Это право принадлежит каждому гражданину в силу записи в Конституции, поэтому нижестоящий закон не может лишить этого права какую -либо категорию граждан (напр.лиц, находящихся в тюрьмах или приговоренных к лишению публичных прав). Нижестоящий закон, однако, может определять способ реализации права на жалобу, напр. от имени недееспособных лиц и ли несовершеннолетних.
Принадлежностъ целого ряда конституционных прав и свобод неограничена исключительно категорией граждан, следовательно они принадлежат каждому, кто находится на территории польского государства. В указанных пределах право внесения конституционной жалобы принадлежит также гражданам иностранных государств и лицам без гражданства, причем вне зависимости от статута (легального или нелегального) их пребывания на территории страны.
Возникает вопрос, принадлежит ли право внесения конституционной жалобы также юридическому лицу частного права. Ответ зависит от того, вытекают ли из конституции какие-либо права или же свободы, субъектом которых может быть не только физическое лицо, но и лицо юридическое. Такие права и свободы можно указать по отношению к политическим партиям, религиозным организациям или профсоюзам. Одним из важнейших вопросов является, однако, выяснение: ecть ли кoнcтитуциoнныe cвoбoдыили пpaвa, кoтopыe пpидaны хозяйственной деятельности. Это должно будет найти свое выяснение в судебной практике КС. Нам не кажется, однако, возможным признание права внесения конституционной жалобы юридическим лицам публичного права. Эта проблема появится, вероятнее всего, по отношению к органам территориaльного самоуправления, но тут следует помнить, что в Польше единицы такого самоуправления имеют в своем распоряжении другие процедуры непосредственного доступа в КС.
5. Основанием для внесения конституционной жалобы является: а) "нарушение" б) "конституционных свобод и прав" истца, в) которое имело место в окончательном решении вынесенном судом или органом государственной администрации, г ) которое затрагивает права, свободы или обязанности истца, определeнные в Конституции /ст. 79 абз. 1 Конституции/.
Исходным пунктом должна быть категория "окончательности" решения суда или органа государственной администрации. Под "окончательным" следует понимать такое решение, для изменения которого истцу уже не полагается никакое юридическое средство. Закон о КС уточняет при этом, что внесение конституционной жалобы может иметь место "после того, как был исчерпан институционный порядок" /ст. 46 абз. 1/, следовательно, если напр. решение первой инстанции становится окончательным в результате пренебрежения внесением опротестования, то пропадает возможность внесения конституционной жалобы. В судопроизводстве перед общими судами требование исчерпывающего использования инстанционного порядка следует понимать как охватывающее также и касcационное производство перед Верховным Судом. Однако в административном производстве, как нам кажется, необязательно предварительное внесение чрезвычайной ревизии, поскольку это не является элементом "инстанционного порядка". Сходная точка зрения позволяет думать, что не следует возможности внесения конституционной жалобы ставить в зависимость от предварительного использования жалобы в страсбургскую Комиссию Прав Человека.
Во-вторых, решение суда или органа государственной администрации должно касаться конституционных свобод или прав. Следовательно, не каждое нарушение права может служить основанием жалобы - оно всегда должно содержать нарушение каких-либо прав или свобод, о которых идет речь в Конституции. Каталог таких прав и свобод содержится, прежде всего, в Части II Конституции - не подлежит сомнению, что каждое из тех прав или же свобод, о которых говорится в этой части, подлежит защите в процедуреконституционной жалобы. Единствeнным исключением - ясно предусмотренном в ст. 79 абз. 2 Конституции - является право убежища /ст. 56/. Отсюда следует, что содержание конституционной жалобы может равно касаться как прав /свобод/ личного и политического характера, так и прав экономического или же социального характера. При этом, однако, нельзя забывать об отличии конституционных постановлений о "социальных правах" от постановлений определяющих основные направления деятельности государства. Хотя последние и налагают определeнные обязанности на государствeнные органы, но им не соответствуют непосредственно конкретизированные права по стороне индивидиуума.
Права и свободы могут являться следствием и других конституционных постановлений - пределы конституционной жалобы не ограничены только Частью II Конституции, но охватывают равно весь текст Конституции. В практике возникнет, вероятно, вопрос, как должно будет определено отношение к таким правам и свободам, которые хотя и не записаны дословно в тексте Конституции, но вытекают из других еe постановлений. Я имею в виду особенно ст. 2 Конституции /"Польская Республика является демократическимправовым государством, осуществляющим принципы общественной справедливости"/. Из этого положения /которое в прошлом обязывало как ст. 1 положений Конституции/ судебная практика КС извлекла ряд правил и принципов, которым также при знала конституционную силу. Многие из этих правил и принципов /напр. право на суд, право на охрану жизни, право на частную жизнь/ в настоящее время нашли свое отдельное и отчетливое конституционное основание. Некоторые, однако, /напp. генеральный запрет обратного действия закона/ и далее могут быть только выведены из общей клаузулы о "демократическом правовом государстве". КС придется выяснять, может ли нарушение таких правил и принципов рассматриваться как основание для внесения конституционной жалобы.
В-третьих, конституционные права или же свободы истца должны быть "нарушены". Положения права не уточняют значения этого понятия, хотя не подлежит сомнению, что требует оно возникновения особой правовой ситуации по стороне истца: так, чтобы жалоба могла быть внесена только лицами, имеющими в этом свой обоснованный правовой интерес. В судебной практике КС будет, вероятно, принято, то судебное /административное/ решение должно неблагопринятным образом воздействовать на правовое положениеистца - думаю, что нельзя будет вносить жалобу в том случае, когда решение - даже основанное на неконституционной норме - приносит истцу корысть. Наверняка будут определены и дальнейшие критерия для уточнения понятия "нарушение" - здесь кстати будет напомнить судебную практику немецкого КС, которая требует, чтобы нарушение имело характер: "личный" /оспариваемое решение должно непосредственно влиять на правовую ситуацию истца, не допускается действие от имени третьих лиц/, "актуальный" /оспариваемое решение должно относиться к правовой ситуации истца, существующей в моменте принятия решения, недостаточным считается воздействие чисто потенциального характера/ и "непосредственным" /решение должно вызвать непосредственное изменение правовой ситуации истца, а не только являться предпосылкой для принятия других актов или решений, которые вызовут такое изменение/.
6. Предметом жалобы может быть только обвинение "в противоречии с Конституцией закона или другого нормативного акта",который был основанием для решения в данном деле. Еще раз следует напомнить, что жалоба может относится толькок правовой норме как таковой, а не к способу еe интерпретации и применения судебным или административным органом.
Исходным является требование релевантности - обжалованию подлежит только норма, на основании которой вынесено окончательное решение в данном деле. В принципе речь может идти только o той норме, которая в сентенции решения или постановления была указана как его основание. Опротестовывание других норм не представляется возможным, разве то истец докажет, что содержание решения в его деле было бы другим, если бы подвергнулась изменению такая норма.
Oпpoтecтoвaниe может касаться каждой нормы произвольного ранга или типа, если только она была основанием для решения в данном деле. Конечно, чаще всего речь будет идти о нормах, содержащихся в законах, однако нет никаких препятствий для внесения конституционной жалобы против распоряжению, постановлению или - даже - международному договору.
Предметом обвинения может быть только несогласие с Конституцией. Постановления закона не дают, однако, ясного ответа, можно ли жалобу основать на обвинении, что подзаконный акт противоречит закону или что закон противоречит международному договору, если только эффектом этого противоречия является вынесение решения, нарушающего конституционные права истца. Поэтому в дальнейшем будет еще в судебной практике КС требовать разрешения проблема, каждый ли случай нарушения закона в подзаконном акте является одновременно нарушением конституции /поскольку конституция запрещает выпускать в свет подзаконные акты противоречащие законам/ и каждый ли случай нарушения законом международного договора является вместе с тем нарушением конституции /поскольку конституция признает ратифицированным международным договорам приоритет относительно законов/.
Противоречие с Конституцией может состоять в противоречии содержания /материальном/ между постановлениями закона /другого нормативного акта/ и постановлениями Конституции, а равно в нарушении порядка принятия закона или другого нормативного акта, а также в нарушении компетентных норм /ст. 42 закона о КС/. Каждое из этих обвинений может быть внесено в конституционную жалобу.
7. Поскольку предметом обвинения может быть только неконституционность нормативного акта, производство по делу конституционной жалобы ведется в соотвествии с общими принципами в порядке контроля норм /ст. 46 абз. 2 закона о КС/. Одновременно, однако, рисуется потребность в ряде особых нормативных мер, основной целью которыx является противодействие чрезмерному притоку жалоб необоснованность которых очевидна или жалоб неправильно подготовленых.
Прежде всего, закон о КС определяет граничный срок для внесения жалобы /ст. 46 абз. 1/. Это может иметь место только в течение двух месяцев со дня вручения истцу вступившего в законную силу приговора, окончательного решения или другого окончательного paз решения. Этот срок имеет пресекательный характер и, следовательно, его восстановление возможно только в исключительных случаях, согласно соответствующим нормам гражданского процессуального кодекса /ст. 20 закона о КС/. Еще раз следует напомнить, что условием допуска конституционной жалобы является предварительное исчерпание инстанционного порядка. Очень существенным для сказанного является отсуствие в законе о КС каких-либо предписаний, относящихся к периоду перед входом в силу процедуры конституционной жалобы. Таким образом срок двух месяцев приобретает генеральный характер и исключается возможность внесения жалобы на решения, которые получили окончательную силу ранее. Это делает невоз можным внесение в КС жалоб на прежние решения, особенно на принимаемые в прошлом с несомненным нарушением прав человека. Таким путем удастся, вероятно, избежать затопления КС жалобами, касающимися давно минувших событий, с чем - как я уже указывал - пришлось столкнуться ведомству Представителя по Гражданским Правам в первые годы его работы.
Жалоба должна быть подготовлена адвокaтом или юристконсультом, что должно обеспечить необходимый уровень еe разработки. Если истец находится в тяжелом положении, то он может обратиться с просьбой о назначении адвоката или юристконсульта /ст. 48 закона о KС/. От внесения жалобы полагается оплата, а денежное выражение взноса определяет Совет Министров /ст. 46 абз. 3 и 4 закона о КС/. Конституционная жалоба подлежит предварительному рассмотрению Конституционным Судом в составе одного судьи /ст. 49 в связи со ст. 36 закона о КС/. Это рассмотрение сначала решает вопрос о формальном допуске жалобы. Прежде всего следует определить, является ли вообще поступившее заявление конституционной жалобой - здесь предварительное рассмотрение будет выполняться аппаратом Суда, который может по мере потребности поинформировать истца, что не считает возможным дать дальнейший ход заявлению. Это будет иметь место в ситуации, когда жалоба не касается неконституционности нормативного акта, или когда предметом обжалования является нарушение правовых норм иных, чем конституционные нормы, определяющие права и свободы личности. Судья же должен установить, была ли жалоба внесена в срок и внесла ли еe особа уполномоченная, а также - содержит ли жалоба все необходимыематериaльные элементы /требуемые ст. 47 закона о КС/. Если в жалобе присуствуют устранимые дефекты, то судья призывает истца к их устранению в течение 7 дней. Если это не наступит, жалоба не получает дальнейшего хода. Можно также лишить дальнейшего хода жалобу "безусловно необоснованную" /ст. 36 абз. 3 закона о КС/. т.е. оценивая ее существенное содержание. Можно предполaгать, что КС будет пользоваться указанной процедурой, чтобы обеспечить себе возможность внимательного рассмотрения остальных жалоб.
На решение КС оставить жалобу без дальнeйшего хода истец имеет право внести протест в течение 7 дней, считая со дня вручения ему решения КС. Этот протест должен быть рассмотрен судом в составе трех судей /ст. 25 абз. 1 п. 3b/, а их решение об отклонении протеста имеет окончательный характер /ст. 36 абз. 7 закона о КС/.
Признание жалобе в предварительном рассмотрении хода означает, что дальнейшее производство пойдет согласно с общими правилами производства в порядке нормативного контроля. Участниками производства являются /ст. 52 закона о КС/: истец, орган вынесший обжалованное решение и генеральный прокурор; участником производства может быть также Представитель по Гражданским Правам, поскольку КС обязан информировать Представителя о каждом возбуждении производства по вопросу конституционной жалобы /ст. 51 абз. 1 закона о КС/. Разрешение выноситься судейским составом в количестве пяти или трех судей - в зависимости от ранга рассматриваемого норматитвного акта, а в вопросах особой сложности - полным составом Конституционного Суда. Решение выдается после закончения судебного заседания, но - эта возможность предусмотрена только в отношении конституционных жалоб - жалоба может быть рассмотрена на закрытом заседании, если из письменных мнений участников производства бесспорно следует, что обжалованный нормативный акт противоречит конституции /ст. 59 абз. 2 закона о КС/.
Внесение жалобы не влечет за собой приостановления исполнения решения, которое является предметом жалобы. Конституционный Суд может, однако, вынести временное постановление об отcрочке или прекращении исполнения упомянутого решения, если такое исполнение могло бы вызвать неотвратимые последствия, связанные со значительным ущербом для истца, или если этого требует важный общественный интерес либо иной важный интерес истца /ст. 50 абз. 1 закона о КС/.
8. Разрешение КС касается конституционности обжалованного нормативного акта /содержащейся в нем нормы/, поэтому его последствия выйдут далеко за пределы конституционной жалобы и того решения, которое становит предмет этой жалобы. Разрешение КС о несогласии с конституцией влечет за собой потерю обязательной силы нормативного акта /нормы/ со дня опубликования этого разрешения, если КС не определит иной срок потери вышеуказанной обязательной силы /ст. 190 абз. 3 Конституции/. Такое разрешение является основанием для возобновления производства, отмены постановления /либо иного разрешения/ на принципах и в порядке, предусмотренных в нормах соответствующего производства /ст. 190 абз. 4 Конституции и ст. 82 - 86 закона о КС/.
Этим самым разрешение о неконституционности будет касаться не только истца /который сможет требовать возобновления производства или отмены постановления в своем деле/, но оно будет распpостранено на всех других лиц, находящихся в сходной правовой ситуации. Все эти лица, даже если они и не вносили конституционной жалобы, смогут теперь воспользоваться просессуальными возможностями, о которых идет речь в ст. 190 абз. 4 Конституции. Что же касается особы истца, то в приговоре, признающим справедливость конституционной жалобы, постанавливается на его корысть возмещение расходов производства в КС от органа выдавшего неконституционный нормативный акт. В обоснованных случаях КС может постановить возмещение расходов производства также и в ситуации, когда конституционная жалоба не была удовлетворена /ст. 24 абз. 2 закона о КС/.