"Применение социальных и культурных прав в индивидуальной жалобе"

 

Поль Мартенс,
Судья арбитражного суда Бельгии,
профессор Брюссельского свободного университета

 

 

Порученная нам тема должна была по существу ограничиться вопросом - возможно ли с помощью индивидуальной жалобы защитить свои попранные социальные и культурные права. Такая постановка приводит к смешению проблемы принятия с основной проблемой: Теоретически мы должны учитывать только те страны, где принята индивидуальная жалоба и удостовериться в каждом случае, что благодаря индивидуальному обращению были гарантированы культурные и социальные права. Такое ограничение только обеднило бы сравнительное рассмотрение, ибо оно не учитывает

подобные права, достигнутые благодаря другим процедурам. К примеру, необходимо было бы оставить без внимания все досудебные тяжбы, ибо речь не идет об индивидуальном обращении в техническом смысле термина.

Мы предпочли менее формальный подход к теме: если большинство приведенных решений касается индивидуальной жалобы, то другие содержат положения, подтверждающие юридический контроль социальных и культурных прав, даже если он проведен по случаю как превентивный контроль либо как досудебный контроль.

 

1. Социальные и культурные права, которые принадлежат третьему поколению прав человека, долгое время не считались действительными правами. В противопоставление основным и классическим правам здесь речь не идет о правах, защищающих личность от власти и требующих от личности долга невмешательства. Речь идет о “праве доверия” и часто невозможно определить, кто является кредитором и каковы обязанности должника - дебитора.

В силу этих различных доводов известные авторы оспаривали идею закрепления этих прав в Конституции. Оспаривался их “действенный характер” . Считалось, что они опошляют само понятие прав человека, ибо одновременно касаются свобод, которые можно эффективно гарантировать правом, и программ, не поддающихся ни контролю, ни принуждению. Включить не охватываемые права - как право на труд, право на экологически чистую среду, на достойный образ жизни, право на жилище в нормативные тексты свело бы эти права к разряду благих пожеланий. “Именование правами человека пожелания и надежды может привести к мысли, что все права человека всего лишь пожелания и надежды, а значит служить оправданием всем нарушениям, и лишить эти права их действенного характера, единственного, что ставит их выше разряда речей и лозунгов.(Жан Риверо “Параллельные заявления и новые права человека.”)

Чтобы противостоять введению экономических, социальных и культурных прав человека в бельгийскую Конституцию, один известный конституционалист в 1973-м году высказал мысль: “Никаких романтических деклараций в Конституции” . (Это и др. цитаты см. в Поль Мартенс “Внедрение экономических, социальных и культурных прав человека в Конституцию”.)

 

2. Несмотря на увещевательный характер доктрины, многие государства ратифицировали Пакт ООН о защите экономических, социальных и культурных прав.

Однако статья 2 пункт 1 уточняет, что государства подписавшие Пакт обязуются действовать “с целью прогрессивного обеспечения полноценного действия прав, признанных настоящим Пактом всеми надлежащими способами”.

Из этого следует, что этот Пакт имеет чисто “программный” характер: Он не дает никаких индивидуальных прав, и частное лицо не может обратиться к судье, с тем чтобы тот заставил государство уважать его права. Данное замечание уместно постольку поскольку такой международный инструмент не обеспечивает субъективных прав. В объективном смысле этот вопрос имеет нюансы. Приведенный ниже пример позволит нам это доказать.

3. В 1985г. Бельгия решила потребовать плату за обучение иностранных учеников, учившихся в бельгийских школах, родители которых не платили налогов в Бельгии. Эти ученики и их родители обратились с жалобой в Государственный совет Бельгии с иском против циркуляра устанавливающего плату за обучение. Они ссылались на положение Пакта, который предусматривал установление прогрессивного бесплатного обучения.

Государственный совет констатировал, что даже если Пакт не обеспечивает индивидуальных прав и не требует немедленного введения бесплатного обучения, то государства, которые в своем внутреннем праве уже закрепили положения, гарантирующие бесплатность обучения, не могут отступить от него в последствии в силу действия принципа “stand still” положений ООН. Государственный совет отменил действие циркуляра и восстановил бесплатное обучения. На основе этого решения истцы обратились к Бельгийскому государству за возмещением ранее взысканных сумм.

Частные лица в арбитражном суде опротестовали законы, которые предусматривали плату за обучение в некоторых школах. В каждом случае суд применял принцип “stand still” и Пакт ООН: суд лишь проверял не существовало ли права на плату до принятия Пакта и если такое право существовало, то суд проверял не увеличилась ли эта плата по сравнению с уровнем жизни, оправдывающим подобное увеличение. ( решения н.12/92, 28/92, 33/92, 40/94)

Таким образом видно, что в силу действия принципа “stand still” и механизма рассмотрения объективного спора, каждая заинтересованная сторона, может путем индивидуальной жалобы добиться в какой то мере соблюдения социальных и культурных прав.

В 1988г. Бельгия внесла в свою Конституцию статью, следуя которой доступ к образованию бесплатен до окончания учебы (ст. 24, пункт 3). Отсюда следует, что каждый человек до 18 летнего возраста может в этой статье найти основания для субъективного права на бесплатность своего образования.

4. Большинство конституций среди прав и свобод закрепили социальные и культурные права, с оговоркой, что эти положения не имеют немедленного действия. Часто предусматривается, что эти права гарантируются настолько насколько законодатель может их обеспечить (см. ст. 23 бельгийской Конституции.)

В то же время можно констатировать, что если государство имеет институт Конституционного Суда, то Суд придает эффективность этим “программным” правам, потому что либо он аннулирует положения нарушающие гарантированные (4) социальные и культурные права, либо сочетает их с правом равенства (5), либо он применяет принцип “stand still”. (6)

5. Статья 35 испанской Конституции предусматривает, “что все испанцы имеют право на труд”. Это положение не из тех, которые могут дать “защиту в Конституционном Суде”, но статья 25/2 полагает, что в тюрьмах заключенные имеют право на оплачиваемую работу, и здесь речь идет о положении, которое может служить основанием для защиты в Суде. 19 октября 1989г. Конституционный трибунал удовлетворил индивидуальную жалобу одного заключенного, который требовал оплачиваемой работы у тюремной администрации (A.I.J.C. 1989, ст. 425)

 

Во многих конституциях закреплена свобода профсоюзов, и Конституционные Суды часто были вынуждены принимать меры против ограничения их деятельности. Конституционный трибунал отменил решение предприятия, которое препятствовало профсоюзным работникам в рабочее время собирать подписи под петицией против изменения графика работы, советуя заниматься этим в нерабочее время (19.6.1995).

Немецкий Конституционный Суд отменил решение кассационного суда, которой в своё время принял отменяющее решение по поводу осуждения руководителя предприятия. Руководитель предприятия наложил дисциплинарное взыскание на представителя профсоюза,. который вручил профсоюзную брошюру коллеге по работе в рабочее время.

Такие решения являются следствием горизонтального эффекта прав и свобод, гарантированных Конституцией. (drittwirkung).

В обратном смысле руководствуясь юриспруденцией Мицубиши жуши - верховный суд Японии постановил, что основные права Конституции не могут быть применены в частных конфликтах, они гарантируют личные свободы и равенства против злоупотреблений государства, правительства и органов самоуправления.

Многие конституционные суды в равной мере вынуждены были выступить против нарушений права на забастовку: когда это право ограничивается, конституционный судья проверяет, не затронуто ли это право в непропорциональной мере. Конституционный Суд России отменил запрет на забастовку авиакомпаний, запрет затрагивающий весь персонал без различия характера выполняемой работы и её важности (17.05.1995). В равной мере Конституционный совет Франции допустил, необходимость минимального обеспечения передач радио-теле компании, с тем чтобы это ограничение не распространялось на все её службы.

Отметим здесь, что приемлемость индивидуального обращения, касательно права на забастовку зависит от восприятия государством этого права.

В Германии право на забастовку является коллективным правом, связанным с понятием коллективных переговоров, и принадлежит оно исключительно профсоюзам.

В Италии речь идет об индивидуальном праве. Во Франции это тоже индивидуальное право, применяемое коллективно. В Испании индивидуальный характер права на забастовку был подтвержден решением Конституционного трибунала 8 апреля 1981 года, отменившим положение о праве на забастовку, которое могло быть использовано только представителями трудящихся или голосованием большинства трудящихся по требованию 25 % от их числа.

6. Право на труд как таковое не может подвергаться контролю конституционного судьи. Вместе с тем в сочетании с принципом равенства оно может стать предметом контроля.

В Конституционном Суде Австрии было много индивидуальных обращений по поводу положений, запрещающих пенсионерам заниматься оплачиваемым трудом. Суд в частности проверил соответствие Конституции того факта, что подобный запрет не налагается на чиновников. И в каждом случае Суд соотносил право на труд гарантированное Конституцией с принципом равенства. ( A.I.J.C, 1990 ст. 476).

Применение этих двух принципов мы находим в решениях Конституционных советов Франции (Решение н. 83-156 DС от 28.05.83; Решение н. 85-200 DС от 10.01.1986г.)

В практике арбитражного Суда Бельгии был случай сочетания принципа свободы труда с принципом равенства. В случае, когда жандармы досрочно прерывают свои трудовые обязанности, закон позволяет государству потребовать с них возмещения расходов на их образование. Так как закон не уточняет сроки службы и позволяет требовать полного возмещения за образование, таким образом оказывая на них давление, с тем чтобы они оставались на службе, то здесь речь идет о непропорциональном нарушении свободы труда (решение н. 34/96).

7. В области социальных прав наиболее деликатным является вопрос о так называемой “необратимости социального государства.” Должны ли мы полагать, что достигнутые трудящимися право на труд или право на социальное обеспечение являются окончательными и одно лишь то, что они гарантированы Конституцией воспрепятствует их нарушению? Говоря иначе может ли эффект “stand still”, свойственный социальным правам, стать причиной регресса государства, которое само нарушит собственную Конституцию.

а) Во Франции этот принцип часто обозначается как государственный социальный порядок. Возникает вопрос о существовании принципа благоприятствования, который в случае признания за ним конституционной ценности, запретил бы законодателю снижать законные гарантии претворения в жизнь этого принципа. Кажется, что при нынешнем состоянии французского права этот принцип называемый “защелкой без возврата” не рассматривается как принцип имеющий конституционную ценность, но как общий принцип права, который может быть нарушен законодателем. ( см. Marie -Laure Morin - “Le Conseil constitutionnel et le droit а la nйgociation collective”), Droit social, 1997 p.25 Dertrand Matthieu, “Prйcisions relatives au droit constitutionnel de la nйgociation collective”, D.1997 Chron. p.152

Этот вопрос затрагивает, особенности социальных прав: они неотъемлемы от экономических прав. Предоставляемые законодателем льготы в пользу трудящихся всегда требуют финансирования государством или работодателем. Эта ситуация отражена в выражении профессора Пферсмана:

“ Мы поговорим об экономических и социальных правах тогда, когда право будет давать выход к рынку или к льготам восполняющим правовые пробелы.”

Конституционному Судье очень часто приходиться взвешивать насколько тяжелым бременем ложиться признание социальных гарантий на хозяйственных деятелей или на государство. При этой оценке он должен принимать во внимание экономическую ситуацию в стране и политическую концепцию её руководителей.

Так Государственный Совет Греции, развил юриспруденцию, следуя которой конституционное подтверждение социальных прав имеет лишь ориентационную ценность: законодатель не обязан следовать ей при отсутствии необходимых средств. В постановлении вынесенном в 1993 г. (1774/93), он решил, что право на сохранение социальных достижений независимо от социальных или моральных ценностей не является правом в правовом смысле этого термина. Конституция к примеру не запрещает законодателю подвергнуть право на пенсию более жестким условиям чем те, которые были предусмотрены предыдущим законодателем.

Таким же образом Конституционный Суд Словении постановил, что право на зарплату за выполненный труд гарантировано трудящемуся, но точная сумма зарплаты не может быть рассматриваема как приобретенное право так как, “она может быть изменена в соответствии с законом, коллективными договором, или по общему регламенту предпринимателей ” (14. 09. 1995).

Чтобы оправдать некоторые меры в области социальных прав Государственный Совет Греции прибегает к таким понятиям как “общий опыт”, “социальный мир” или “интересы общества”. Доктрина опротестовывает юриспруденцию, которая прибегая к таким неточным понятиям, рискует привести к замене конституционного контроля закона, контролем за “законностью конституции”.

Похожая тенденция наблюдается в юриспруденции бывших народных демократий.

Так, Конституционный Совет Польши ссылается на экономическую ситуацию - кризис государственных финансов при обращении в Суд граждан в связи с нарушением экономических и социальных прав. Если право на социальное обеспечение должно быть гарантировано “все в большей степени”, этот конституционный императив “однако зависит от экономического развития страны”, что может нарушить сам характер права на социальное обеспечение. (A.I.J.C., 1992 p.606). Право на пенсию запрещает чрезмерное сокращение размера пенсии. Конституционный судья должен провести в этом случае контроль пропорциональности и определить, может ли бремя, налагаемое на категорию граждан, быть оправдано социальной солидарностью. (ibid ., p. 683) . В другом решении суд признал, что конституционная защита распространяется на условия установления пенсии, длительность, основания для прекращения выдачи пенсии, право на социальные услуги, но не на размер суммы пенсии. Изменения по существу могут быть оправданы экономическими трудностями, в то время как законодатель не может действовать произвольно и без должным образом обоснованной причины. (ibid.). Еще более отчетливо конституционный трибунал постановил, что в “условиях рыночных отношений разнообразие материального состояния граждан, занятых у разных предпринимателей, является нормальным явлением.” Здесь присутствует новая философия рыночной экономики и в частности свобода предпринимательства, которая освобождает государство от обязанности гарантировать социальное равенство.

Другая ситуация в Италии, где Конституционный Суд считает, что необратимость закона имеет конституционную ценность. Итальянский Суд широко распространяет компетенцию контроля конституционности, поскольку обнаружив нарушение конституционных принципов, он требует от государства исполнения своих позитивных обязательств. Это то, что именуют “дополнительными постановлениями по предоставлению льгот”.

Так, по поводу расчета выходного пособия, выплачиваемого некоторым чиновникам, Суд определил составные этого пособия, но вместе с тем указал, что в законе о бюджете на следующий финансовый год парламент должен выделить дополнительные средства для выплаты этого пособия, поскольку в суд могут поступить новые обращения, в случае невыполнения парламентом этого требования.

8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Нет никаких препятствий к тому, чтобы индивидуальная жалоба была введена и в область социальных, экономических и культурных прав в тех странах, где подобное обращение существует. Препятствия не носят процедурного характера, но касаются самого материального права. За исключением Японии, где горизонтальный эффект конституционных гарантий кажется полностью отрицается, в большинстве стран допускается упоминание в частном праве гарантированных Конституцией социальных прав.

Вызывает сомнение, что индивидуальная жалоба позволит гражданам приобрести новые социальные права. В частности суды были вынуждены проверить действительно ли отмена некоторых гарантий соответствовала Конституции.

Индивидуальные жалобы гарантировали соблюдение свобод с определенностью зафиксированных в Конституции принципов, таких как свобода профсоюзов, право состоять в профсоюзах, право на коллективные переговоры, право на забастовку.

Другие социальные права были соблюдены путем сочетания их с правом равенства. В некоторых случаях они применялись по принципу “stand still”.

Но различие юриспруденции по странам зависит от экономической ситуации и их политического режима.

Гарантия социальных и политических прав, требующая бюджетных средств, зависит от благосостояния стран и от выбора сделанного их руководителями. Социальные и культурные права всегда уравновешиваются экономическими правами. Задача конституционного судьи исключительно деликатна, ибо она предполагает оценки политического характера. В противоположность классическим свободам, порождающим принципиальные решения, социальные и культурные права, благодаря роли Европейского Суда прав человека, выявляют общие принципы для всех демократий: содержание социальных и культурных прав изменяется во времени и пространстве - они одновременно являются местными и конъюнктурными. Кроме минимального порога, который конституции обозначают как “порог соответствующий человеческому достоинству”, конституции дают оценки, меняющиеся в соответствии с режимами и в частности с учетом экономической ситуации страны.

В особенности же потому, что индивидуальная жалоба, там где она существует может укрепить гарантию таких прав, которые суды вынуждены анализировать и раскрывать философию политики в каждой стране.