“ОМБУДСМЕН В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ЕГО ОТНОШЕНИЕ К СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ”
Чезаре Пинелли,
Профессор Университета Массерата, Рим, Италия
1. Предварительные положения.
2. Три направление распространения института представителя по правам человека (омбудсмена) в мире и связанные с этим вопросы в странах освободившихся от коммунистической диктатуры.
3.Основные задачи конституционных судов в странах восточной Европы и бывшего СССР.
4. Армянская Конституция и проблема обеспечения защиты основных прав: институт омбудсмена так же и для Армении?
1. Я предлагаю затронуть два вопроса. Роль, которую можно определить для омбудсмена для защиты прав человека в странах молодой демократии, вышедших из-под ига советской империи, и отношение, которые он должен поддерживать с политическими институтами и конституционными судами, чтобы лучше выполнить свою задачу. Таким образом, можно подойти к вопросу защиты прав человека в Армении, где Конституция 1995 г. не предусмотрела институт омбудсмена и даже конституционный контроль признан с достаточно специфическими ограничениями соотносительно с конституционными текстами, принятыми в этом регионе.
Прежде чем перейти к действию, необходимо напомнить о некоторых типичных предосторожностях конституционного сравнения. Когда речь идет о переносе институциональной модели, хорошо функционирующей в другой конституционной среде, действия должны быть осторожными, так как хорошо функционирующая система тяготеет к собственным правовым традициям и национальным институтам. С другой стороны перенос какого либо института может привести к тому, что в другом месте он будет выполнять совершенно другие функции по мере того, как эта модель доказала свою приспособляемость во времени и в пространстве. Эти предосторожности касаются как омбудсмена, так и конституционного суда.
2. Известно, что институт омбудсмена был введен во многих государствах. Повсеместно сила этого института заключается в его независимости и в расширении его следственных полномочий в то время как его полезность зиждиться на способности стимулировать или начинать проведение законодательных и административных реформ, касающихся восстановления прав человека. Но чтобы оценить независимость омбудсмена, нужно знать в какой именно институциональной среде он действует, а чтобы оценить его полезность необходимо учесть нужды и уровень культуры данного общества.
Двадцать лет тому назад уже встал вопрос о том не была ли деформирована успехом эта шведская модель института призванная защищать гражданина от власти.
Приобретенный институциональный опыт оправдывает подобную озабоченность, так как речь идет только об улучшении системы защиты основных прав и восполнении ограниченного числа пробелов. В большинстве Европейских стран введение института омбудсмена по существу связанно с возрастающей чувствительностью к проявлениям отсутствия управления, которым не смогли противостоять в должной мере традиционные средства административного правосудия. Порядок назначения омбудсмена (парламентом или правительством) и структурирование права жалобы (подчиненного или неподчиненного требованию вспомогательности по отношению к другим инструментам процедуры) становятся признаками самостоятельности
и жизнеспособности института.Напротив эти соображения были бы слишком софистическими в странах, где пробелы правовой защиты не исключение, а действующее правило. Об этом свидетельствует опыт многих развивающихся стран. С одной стороны, мы заметили, что классификация омбудсменов в соответствии с их назначением (парламентом или правительством) не имело там никого существенного значения; с другой стороны потенциальные действия омбудсменов охватывают значительно более широкий круг вопросов, чем компетенция судей и может касаться таких новых проблем, как коррупция и этнические конфликты.
В новых конституциях стран Восточной Европы (например ст.55 Конституции Румынии, ст. 32/б Конституции Венгрии, ст. 103/е Конституции России, ст. 36/а Конституции Польши) предусмотрен “народного адвоката” или “Гражданского защитника” призванного дополнить систему защиты фундаментальных прав соответствует третьей волне распространения в мире института Омбудсмена.
В данном случае контекст, на фоне которого этот институт должен быть оценен, не имеет ничего общего с традицией либеральных демократий, где государственная власть ограничена конституционным правом, ни с ситуацией в развивающихся странах, где сами понятия Государства, права и общественных интересов недостаточно восприняты.
Здесь наличествует третий контекст. В истории стран Восточной Европы государственность уже построила структуру отношений между гражданином и государственной властью задолго до прихода к власти коммунистической партии, которая в свою очередь блокировала всякую возможность автономного развития гражданского общества и одновременно скрыла старые этнические конфликты, характерные для народов этих регионов и для кавказского региона в частности.Пренебрежение к праву и культ власти отразились на институциональном уровне: законодательная власть была сильна в теории, а на практике была очень сильна исполнительная власть, тогда как судебная власть была наиболее слабой из трех ветвей власти и теоретически и практически.
Учитывая эту ситуацию, нельзя удивляться тем трудностям, с которыми столкнулись первые Омбудсманы учрежденные в странах Восточной Европы при выполнении своих функций.
Назначение Первого Защитника прав граждан в Польше было справедливо воспринято как “важнейшее продвижение вперед этого института”. Возведение же Защитника прав граждан в конституционный ранг (1989) явилось следствием увеличивающейся популярности этого института и сегодня он пользуется доверием как политически нейтральный институт Но не нужно забывать богатые конституционные традиции этой страны, где и население, и политическая элита были достаточно готовы к изменениям 1989 года, даже всего того, что касалось экономических свобод.
В России опыт первого Омбудсмана г-на Коволева напротив, был драматичным. его открытые и настойчивые изобличения грубых нарушений прав человека, совершенных русской армией в Чечне (декабрь 1994г.) стали причиной решения Президента Ельцина отозвать Ковалева. Тем более, что Омбудсман был назначен простым президентским декретом.
Это доказывает, что если Омбудсман серьезно подходит к выполнению своих задач в странах, входивших в состав бывшего СССР, то станут очевидными конфликты между правами человека и государственными интересами, которые часто имеют место в этих странах. Это означает, что Омбудсман должен активизировать факторы конституционализации общественной и политической жизни. Речь здесь идет об институте, находящимся на передовой линии, и одновременно о независимом институте.
Тогда возникает трудно разрешимая дилемма, чтобы не сказать квадратура круга. Независимость какого бы то ни было института строго связанно с тем, что должностные лица не должны брать на себя политическую инициативу. Но в этом случае,. если индивид беспокоится о нарушении своих прав, Омбудсман, как институт наиболее близкий к обществу не может ограничиваться своей официальной ролью. Он должен поднять голос, чтобы с ним считались.
Здесь необходимо отметить некоторые соображения по поводу независимого института, такого важного для защиты прав человека как Конституционный Суд, который очень редко находиться на передовой линии.
3. Даже для стран Западной Европы кроме Франции была поддержана идея, что введение Конституционных Судов основано на необходимости поручить беспристрастному институту задачу по разрешению конфликтов между ветвями власти. Хотя это мнение не всегда разделяют европейские конституционалисты, тем не менее составители Конституций этих стран, кроме, может быть, Германии, имели скорее целью ввести у себя в странах институт контроля за конституционной законностью ветвей государственной власти, по примеру модели, предлагаемой Гансом Кельсеном, а не институт защиты основных прав индивидуума.
Развитие юриспруденции повернуло модель конституционного правосудия во втором направлении. Ни функция разрешения конфликтов между ветвями государственной власти, ни функция объявления права объективным не являются составляющей частью ядра идентичности большинства судов Западной Европы.
В Конституционных текстах стран Восточной Европы и бывшего СССР тенденция возложения на Конституционные Суды функций разрешения конфликтов между ветвями власти превалирует. Это проявляется в том, что превалирует абстрактный контроль законности и тот факт, что право на обращение с жалобой в Конституционный Суда чаще всего предоставляется государственной структуре и редко гражданам
Это может в перспективе привести к двум противоречиям. В первом случае ветви государственной власти борются между собой а право получения от Конституционного Суда легализации своего поведения, и Суд отвечает, ограничиваясь абстрактной функцией. В этом случае мы можем быть уверены в компетенции государственных институтов, и надеяться на возрастание конституционной законности. Но в то же время можно не сомневаться, что решающий перелом в конституционализме, касающийся взаимоотношения общества и
государства пока не произошел.Вторая перспектива могла бы иметь более долгосрочное действие при условии, что она будет быстро подготовлена. Можно представить, особенно в случаях, когда Суд призван проверить соответствие законов и других нормативных актов Конституции он не ограничивается объявлением права объективным, но сохраняет также сущность основных прав индивидуумов, которые привлечены в данном случае.
Но Конституционный Суд должен оставаться институтом последней инстанции, и он не может брать на себя никакой инициативы по защите прав. Тем более, что ни судьи ни даже граждане еще не достигли достаточной конституционной восприимчивости для защиты индивидуальных прав.
По моему мнению Омбудсмен может здесь сыграть достаточно важную роль. В Польше, как уже и в Испании, и в Португалии, гражданский защитник может обратиться в Конституционный Трибунал по поводу конституционности законов или законности подзаконных актов.
Давно уже Ганс Келзен выразил пожелание ввести институт защитника конституции, который подобно роли прокуратуры в процедуре уголовного разбирательства имел бы обязанностью контроль за конституционностью актов, которые он считал бы несостоятельными. Омбудсманы о которых идет речь, вводят контроль конституционности следуя той же процедуре, несмотря на то, что они имеют целью, защитить основные права, которые конституция признает за гражданами против нарушений, совершаемых законодательной властью и другими политическими институтами. Можно
a fortiori пожелать введение подобной модели там, где конституционная сознательность недостаточно зрелая у населения и у судьей. В этом случае мы бы имели счастливую интеграцию института Омбудсмана и Конституционного Суда .Первый функционировал бы на передней линии,. для сбора жалоб, и прежде всего - для формирования конституционной сознательности населения. Второй мог бы отвечать на жалобы, в то же время оставаясь верным своей роли последней инстанции. Кроме того, это был бы независимый путь между институтами, учрежденными в новом конституционном порядке, неотягченный грузом прошлого.
4. В самом начале мы отметили, что армянская Конституция 1995 года предусмотрела Конституционный Суд с некоторыми ограничениями. Это касается его компетенции и круга лиц имеющих право на конституционную жалобу.
Здесь же необходимо уточнить, что согласно положениям статьи 100, Конституционный Суд рассматривает соответствие конституции, законов и других актов, принятых государственными властями, включая международные договоры до их ратификации и дает свои заключения по целому ряду вопросов о законности деятельности государственнoй власти. Статья 101 признает право обращения в Конституционный Суд Президента Республики, не менее трети депутатов Национального Собрания, кандидатов в Президенты Республики и кандидатов в депутаты и Правительства, когда речь идет о принятии решений по поводу серьезной болезни Президента, или же “непреодолимых препятствиях” при исполнении им служебных обязанностей.
Во время предыдущего Ереванского семинара, посвященного конституционному контролю, было справедливо замечено, что последующий контроль путем исключения представляет собой наилучшую защиту прав, и что Франция остается вместе с Арменией единственной страной, которая приняла систему конституционного контроля, не распространяющего свою компетенцию на конкретный контроль законов прямо или косвенно инициированным гражданином по поводу тяжбы.
Должен добавить, что, согласно статье 4 армянской Конституции “Государство обеспечивает защиту прав и свобод человека, в соответствии с Конституцией и законами, нормами и принципами международного права”. Под международными нормами, без сомнения, подразумевается Европейская Конвенция защиты прав человека, которой, впрочем, проникнуто содержание текста Конституции, придавая гражданам широкий диапазон “других прав и свобод в гражданской, политической, культурной, экономической и социальной областях.
Вмесе с тем то, что гражданину не предоставлено право жалобы в Конституционный Суд и чтовсе же за Конституционным Судом закреплено исключительное конституционное право по определению конституционности, оставляет за судьями всю ответственность по эффективной защите прав человека. В свете уже сформулированных положений подобная ситуация не может считаться благотворной для развития конституционализма.
Однако, право жалобы предусмотренное для граждан не является достаточным для подобного развития. Когда демократии так молоды, такая гипотеза вызывает сомнения. В тоже время поправка к Конституции, предусматривающая институт Омбудсмана и его компетенцию обращения в Конституционный Суд с жалобой для защиты прав человека была бы крайне желательна.
С одной стороны Омбудсман мог бы выполнять стоящую перед ним тяжелую но вдохновеннуюю задачу воздействия на формирование конституционного сознания: в стране с трехмиллионным населением. такой институт, как Омбудсман очень скоро становится известным. С другой стороны, таким образом можно добиться независимого от других ветвей власти пути между двумя институтами, вышедшими из армянской демократии, что обеспечит более четкий отрыв от прошлого.