РОЛЬ МЕЖДУНАРОДНЫХ МЕХАНИЗМОВ В ОБЛАСТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
( прямое применение международных соглашений)
Жак Робер - Член Конституционного Совета
Франции, член Комиссии Евросовета
За Демократию через Право
Нам необходимо рассмотреть три основополагающих вопроса.
- Как именно “принята” международная норма о правах человека во внутреннем праве разных государств?
- Какова ценность этой международной нормы?
- Как именно эта норма воздействует на поведение национального конституционного судьи?
Принятие международных норм во внутреннем законодательстве относится к области общественных свобод.
Отсюда возникают две проблемы:
- первая относится к тому, каким образом международная норма внедрена во внутреннее юридическое - правовое законодательство;
- вторая - к юридической ценности, признанной за данной нормой.
Каждая страна имеет свои собственные методы введения международных конвенций в собственное внутреннее законодательство. Однако в реальности эти методы не имеют фундаментальных различий. Речь идет о все тех же процедурах принятия и ратификации. Своеобразие кроется в самом процессе процедуры, в важнейших конституционных статьях или в проведении (или не проведении) общенародного референдума.
Приведем примеры.
В Бельгии, прежде чем какое либо соглашение вступит в действие, оно должно по некоторым соображениям быть утверждено юридическими палатами и/или Советами местных общин (сообществ). Исходя из данного случая после утверждения, соглашение обычно ратифицируется Королем и публикуется в бельгийском “Мониторе”.
Статья 16 закона от 8 августа 1980 года со своей стороны предписывает следующее: соглашения и договоры, касающиеся вопросов культуры, обучения или социально -личностных 1 вопросов должны получать одобрение Совета французской общины, фламандского Совета или обоих Советов, в том случае. когда данные соглашения затрагивают их интересы.
Соглашения по вышеуказанным вопросам, касающиеся германоговорящей общины, должны быть утверждены Советом германоговорящей2 общины. То же (по умолчанию) для Ассамблеи общей Комиссии Сообществ в Брюсселе, компетентной в вопросах, общих для двух сообществ.3
Юридические палаты и Советы Сообщества выражают свое согласие в соответствии с принятой практикой путем закона или декрета, (в разных случаях по разному), принятых простым большинством голосов. Выдвинутый на утверждение закон или декрет чаще всего состоит из одной единственной статьи, на положения которое данное соглашение будет иметь “свое полное и всеобъемлющее воздействие”.
В принципе (чаще всего) только после принятия законодательной ассамблеей данное соглашение может быть ратифицировано.
В Польше ратификация осуществляется Президентом Республики, при предварительном согласии Дьеты (?).... , в том случае, когда ратификация влечет за собой финансовые затраты или необходимость внесения изменений в существующий закон.
В Швейцарии ратификация, которую федеральный Совет предлагает федеральной ассамблее осуществляется посредством простого приказа, который ставится на факультативный референдум.
По положениям статьи номер 8 португальского основного закона нормы фигурирующие в международных конвенциях, которые должны были быть ратифицированы или приняты, имеют силу во внутреннем законе только после публикации. Различают соглашения, имеющие законодательное значение, и договора облегченной формы, имеющие регламентный характер. Принятие соглашений возлагается на Республиканскую Ассамблею (ст. 164 Конституции) путем резолюций, договоры же относятся к деятельности правительства и принимаются путем декретов (ст.200 конституции).
В Турции по статье 90 Конституции предусмотрено, что конвенции, которые “должны были быть применены” получают силу закона. Совет государства может по просьбе премьер министра и президента дать свое мнение по поводу еще не ратифицированного соглашения.
В Люксембурге статья 37-2 Конституции требует, чтобы соглашения, не передающиеся высшей власти и предусмотренные для законодательной, исполнительной и юридической ветвей власти , должны быть приняты квалифицированным большинством голосов от числа депутатов.
Во Франции соглашения, относящиеся к правам человека не подчиняются особым специфичным правилам введения во внутренний закон. Они подчиняются (каждое в своей сфере) конституционным статьям, применяемым к общим международным обязательствам.
По статье 52 Конституции “Президент Республики ведет переговоры и ратифицирует соглашения. Он информирован о любых переговорах, влекущих за собой заключение международного договора, не подлежащего ратификации.”
Статья 53 перечисляет из соглашений те, которые могут быть ратифицированы или приняты только после разрешения, которое дается законом. Речь идет о соглашениях, относящихся к миру, к торговле, о соглашениях или договорах о международных организациях, о соглашениях, которые затрагивают государственные финансы, или требуют изменения законодательных положений, или относятся к гражданскому состоянию, или предполагают отторжение, обмен или присоединение территорий.
При этих положениях введение во внутреннее законодательство соглашений, относящихся к правам человека, не требует в принципе особого конституционного закона, а всего лишь закона, разрешающего ратификацию или принятие с последующим принятием декрета и публикацией.
“Вмешательство” конституционного закона реально ни разу не потребовалось, однако теоретически его нельзя исключить полностью. Можно отметить две гипотезы.
Первая, когда конституционная власть суверена4, она может включать соглашение во внутреннем порядке путем конституционного закона придавая ему значение, равное Конституции. Подобная возможность относительно какого либо Соглашения полностью по сей день реально не проверена. Тем не менее можно вспомнить, что при принятии Конституции 58 года в её Преамбуле были предусмотрены ссылки на Всеобщую декларацию о правах человека. Однако это предложение не было поддержано. Тем не менее при ратификации Маастрихского Соглашения, одна новая Глава Конституции была полностью посвящена Европейскому Союзу.
Вторая - существует доктрина ( вызывающая дебаты) по вопросу о том, что если данное соглашение имеет положение противоречащее Конституции, то оно не может быть ратифицировано, с ссылкой на конституционную статью, которая привела бы к необходимости вносить изменения в Конституцию при этом не было бы необходимости, чтобы ревизия Конституции предшествовала “вмешательство” закона разрешающего ратификацию данного соглашения.
Вмешательство обычного закона, разрешающего ратификацию соглашения является нормальной процедурой. Эта процедура возникает, когда речь идет о соглашении по правам человека, поскольку содержание подобного международного обязательства затрагивает законодательные сферы по статье 34 Конституции. Итак, закон должен фиксировать правила, относящиеся к “основополагающим гарантиям данным гражданам для осуществления их политических свобод”.
Необходимо подчеркнуть, что закон разрешает ратификацию, которая относиться к исполнительной компетенции.
Однажды проведенная ратификация не означает еще, что соглашение введено во внутреннее законодательство . Применяемая регламентация требует в принципе официального издания декрета в “Официальной Газете Французской республики”.
На каком именно уровне международная норма вводится во внутреннее законодательство.
II - Уровень интеграции
Законодательная, над - законодательная, инфра - конституционная, конституционная ценность ?
Четыре возможности представлены во всем разнообразии возможных государственных решений.
Чтобы внести ясность, скажем, что вообще большинство государств принимает приоритетность Международной конвенции над обычным законом, при этом не придавая ей конституционной ценности.
Однако не редки государства, которые придают международной норме только юридическую ценность закона, по которому эта норма введена во внутреннее законодательство.
Несколько примеров иллюстрирующих вышеназванные возможности.
В Австрии европейская Конвенция по правам человека и первый протокол были подписаны федеральным Президентом и ратифицированы Национальным Советом. Поскольку тексты конституциональной ценности должны быть специально заявлены как таковые, европейская Конвенция по правам человека не была признанна в ранге конституционного текста Судом и в равной степени было отказано принять эти тексты к прямому применению. Только в 1964 году (реформа федеральной Конституции) Конвенция была поднята до конституционного уровня.
С другой стороны, статья 50 Конституционного закона была изменена в ходе той же реформы с тем, чтобы международные соглашения конституционного уровня заявлялись бы как таковые Национальным Советом во время их ратификации.
Все дополнительные протоколы Конвенции, кроме восьмого, были ратифицированы как конституционные.
При этом пакты ООН имеют лишь уровень федерального закона. Таким образом пакты ООН не могут прямо применяться , и прежде чем они будут гарантировать субъективные права, они должны быть перенесены во внутреннее законодательство при помощи специальных законов по применению.
Подобные законы по применению не были проголосованы (приняты) ,поскольку Австрия считает, что все права, гарантированные пактами ООН, являются таковыми по внутреннему австрийскому законодательству.
В Германии права человека. гарантированные в соглашении международного права как европейская Конвенция защиты прав человека (CEDH), международный Пакт по гражданским и политическим правам (PIDESC) , введены во внутреннее германское право путем закона по принятию (апробации) согласно статье 59,2 Основного закона. Таким образом соглашения имеют ценность федерального закона, более высокого по своему уровню, чем законы Земель. Между тем законы, принятые после соглашений (последующие), имеет большую силу, однако к соглашениям применяется принцип благоприятного прочтения ( интерпретации ) Трибуналами.
И, наконец, в германском юридическом законодательстве международные нормы по правам человека имеют ранг более высокий, чем законы, когда эти нормы имеют качество общих правил международного общественного права и напрямую создают права и обязанности для жителей федеральной территории. Таким образом международные нормы, защищающие права человека, ставятся выше законов, но ниже Основного закона Но в любом случае Конституция обеспечивает квази н а д - конституционную ценность достоинству человеческого существа, его ненарушимым и святым основным (фундаментальным) правам, поскольку они не могут быть предметом ревизии.
В Италии введенные во внутреннее законодательство международные нормы имеют значение
определенное значимостью нормы позволяющей её интегрирование. Например, “введенные нормы” в свете ст.10 Конституции имеют больший вес, чем внутренние обычные нормы. За то международные нормы введенные исполнительными методами и имеющие ценность обычного закона, должны считаться неконституционными, если они входят в конфликт (не соответствуют) внутренним конституционным нормам.
Доктрина согласна с тем, что общепринятое международное право, на которое ссылается статья 10 Конституции, имеет в себе не только традиционные, привычные нормы, но и нормы общего характера, как, например, общие принципы права. признанные всеми цивилизованными народами. Таким образом довольно большая часть доктрины посвящена тому, что считает международные нормы по правам человека имеют ранг конституционных норм (ст. 2 и 10 Конституции), несмотря на то, что большая их часть вводится во внутреннее законодательство в исполнительном порядке и имеет ранг обычных законов.
Таким образом, будет ли иметь какое либо воздействие введенная в государственном юридическом порядке международная норма, относящаяся к правам человека, на последующие определения национального конституционного судьи?
* * *
III - Влияние международной нормы о правах человека на конституционного судью.
Интенсивность этого влияния меняется.
Позиции также разнообразны, как и уровни (слои). Приведем несколько характерных примеров.
Относительно европейской Конвенции о правах человека в Бельгии считается, что большинство положений первой главы и первые четыре Протокола имеют прямое воздействие во внутреннем юридическим порядке. Преамбулы Конвенции защиты прав человека (CEDH) и его Протоколы так же , как некоторые аспекты других положений CEDH, не признаны как имеющие прямое воздействие.5
В Бельгии прямое воздействие также не было признано за Международным Пактом о гражданских и политических правах (PIDESC). Сейчас принимается тот факт , что большое количество положений этого Пакта имеет тем не менее прямое воздействие6
В Австрии Конституционный Суд применяет напрямую европейскую Конвенцию о правах человека с последующими протоколами, как элементы конституционного права.
Положения CEDH и в частности те, которые относятся к оценочному (судебному) маржу, оставленному статьями 8, 9, 10 и 11 также и юриспруденцией органов Страсбурга привнесли многое в изменение концепции конституционного суда по основным правам, -эволюция, имевшая большой резонанс в Австрии. До того во время рассмотрения того или иного закона, Суд удовлетворялся только вопросом о посягательстве на сущность основного права. Сегодня новая юриспруденция более чувствительна к материальному содержанию основных прав. Суд более не удовлетворяется проверкой факта посягательства на сущность основных прав, а тем оправдано (мотивировано) ли это посягательство общими интересами и какими именно средствами достигнута желаемая цель. Это значит, что законодатель оставляет за собой широкое судебное поле для вынесения решений .
В Италии часть доктрины требует, чтобы за защищающими права человека нормами был признан особый статус, который поставит их на одном уровне с конституционным правом и даже с принципами поставленными еще выше. Статья 10 Конституции, которая является положением, предваряющим международное право, должна позволить считать данные международные нормы нормами прямого применения, вопреки исполнительным порядкам, путем которых они были интегрированы во внутреннее право.
Со своей стороны французская юриспруденция считает, что превалирование соглашения над законом ( в том числе и над более поздним законом) возлагается на обычного судью, в чьи обязанности входит применение закона.
Такое решение сегодня имеет значение принципа, но французская доктрина задается вопросом, не внесет ли Конституционный совет в какой -то момент оправданного исключения, исходя из положений статьи 88-3, добавленной к Конституции конституционным законом от 25 июня 1992 года. Эта статья требует, чтобы избирательное право граждан Европейского Союза на муниципальных выборах (иных, чем выходцы из Франции) было осуществлено (исполнено) в соответствии с формами, предусмотренными соглашением от 7 февраля 1992 года, то есть институтами местных общин. Тем не менее последний абзац статьи 88-3 гласит, что условия применения будут определены органичным законом. Своим решением номер 92-312 ДС от 2 сентября 1992 года Конституционный совет подчеркнул, что подобный органичный закон “должен уважать обнародованные предписания на уровне Европейского Совета”,для создания избирательного права на муниципальных выборах для граждан Европейского Союза.
- Другие страны кажутся более сдержанными при прямом применении национальным судьей международной нормы. относящейся к правам человека. Можно отметить здесь Испанию, Исландию, Люксембург, возможно также и Турцию и Португалию...
б) Международная норма - основание для конституционного судьи.
В Австрии. как и в Бельгии, многочисленны ссылки на международные истоки в решениях вынесенных конституционным судьей.
Особо отметим, что в Австрии в случае, когда Европейская Конвенция и её протоколы имеют конституционную значимость, частная личность может защитить свои интересы, посредством индивидуального обращения, основываясь на нормы, которые фигурируют в этой Конвенции, и совершенно логично, что в решениях Суда появляются важные ссылки на европейские нормы, не только в тех случаях, когда это касается федеральных законов, но и когда речь идет о законах государств - субъектов федерации, об административных актах или насильственных исполнительных мерах.
Можно привести множество примеров ссылок на международные соглашения в Венгрии, Турции, в Польше (в этой стране очень часты ссылки на Конвенцию Международной организации Труда относительно пенсий по инвалидности, и на Международный Пакт экономических и социальных прав относительно пенсионной системы.)
Во Франции Конституционный Совет во многих своих решениях ссылался на основополагающие соглашения Сообществ и дополняющие или изменяющие их тексты в применении статьи 54 Конституции.7
Так же конституционный Совет поступил, когда отказался от всякого пересмотра основополагающих соглашений в рамках обращения на основе статьи 61, абзац 2 Конституции.8
По той же логике в случае рассмотрения Протокола номер 6, добавленного к Европейской конвенции защиты прав человека, Совет в силу порядка вещей завизировал вышеуказанную Конвенцию.9
Еще большее значение, чем ссылки на международные обязательства, имеет ссылка на юриспруденцию Суда юстиции Европейских Сообществ, или иных органов европейской конвенции прав человека.
А значит ли, что при прямом применении международной нормы или четкой ссылке на неё национальный Конституционный судья не может считать эту норму предметом интерпретации.
* * *
с) Международная норма - дополнительный элемент интерпретации?
Можно отметить сомнение многих национальных судей перед лицом международной нормы, которая от них требует выполнения, зачаровывает и беспокоит их.
Скажем в Португалии судья не отказывается использовать международную норму относящуюся к правам человека как источник вдохновения. Но в тайне не предпочел бы ли он отыскать (почерпать) во внутреннем конституционном законодательстве решения вопросов конституционности, затрагивающих права человека? В конечном итоге не оказываются ли международные нормы всего лишь дополнительным элементом интерпретации?
В Испании положение несколько иное, но в конечном счете решение то же. Конституционный трибунал при контроле конституционности законов может использовать в качестве критериев контроля только нормы внутреннего права. Отсюда ни один национальный закон не может декларироваться как неконституционный только на основании факта, что этот закон нарушает (ущемляет) положения международного соглашения. То же с ампаро. Ссылка на ампаро не может напрямую опираться на нарушение прав, признанных международными соглашениями. Однако если соглашения не поставлены в отдельный автономный ряд и не имеют ту же силу, что внутренние нормы, это отнюдь на означает, что международные соглашения о правах человека нельзя использовать в качестве критериев интерпретации для прав, данных конституцией.
В Германии международные нормы, относящиеся к правам человека не могут служить основой для рассмотрения конституционности законов, поскольку они не имеют значимости конституционных законов в Европе. Невозможно ссылаться на нарушение нормы CEDH или какой либо другой нормы иного международного соглашения. Вопреки этому во время рассмотрения конституционного ходатайства, принятого другими способами, федеральный трибунал принял за основу Европейскую Конвенцию защиты прав человека и Международного Пакта о гражданских и политических правах, Международного Пакта экономических, социальных и культурных прав и Европейской Социальной Хартии.
Что же касается возможного противоречия между обычным федеральным правом и правом сообществ, необходимо отметить. что вопрос этот относится к компетенции специализированных трибуналов.
Наконец, если права человека являются общепринятыми принципами международного права в свете статьи 25 Основного Закона, частная личность может обратиться в федеральный трибунал, ссылаясь на статью 2 и внести конституционное ходатайство (заявление).
Таким образом федеральный трибунал много раз опирался на международные нормы, относящиеся к правам человека, как на источник вдохновения (внушения). в частности на нормы CEDH. Много раз трибунал находил, что необходимо учитывать содержание и уровень развития CEDH, в том виде, в каком эта конвенция существует в юриспруденции Суда, в той степени, в которой она не ущемляет защиту предоставленную основным законом.
Федеральный трибунал много раз опирался на нормы CEDH как на источник. по поводу уголовных законов, относящихся к гомосексуальности (1957), чтобы выяснить имеет ли осужденный право требовать адвоката, определенного как назначенный адвокат (ссылка на статью 6 Конвенции), по поводу свободы браков (ссылка на статью 12).
В Италии международные нормы защиты прав человека, даже если эти нормы были введены в итальянском юридическом порядке и имеют законодательную значимость, употребляются в рамках необходимой адаптации так, как употребляются элементы интерпретации внутренних норм того же содержания.
Может даже показаться, что несмотря на некоторые нюансы и колебания возникающие тут и там, международная норма была и еще остаётся элементом дополнительной интерпретации в Турции, в Польше, в Хорватии и в Швейцарии.
Так же как и конституционная норма, европейская юриспруденция сама по себе никогда не забывала со своей стороны вносить различия в интерпретации и определения некоторых европейских судов.
Это воздействие проявилось, например во Франции, в частности в области свободы печати, или утверждения Европейским судом плюрализма как условия демократии, которые отозвалось эхом в конституционной юриспруденции.
Тот факт, что Европейский Суд не ограничивает основополагающие принципы уголовного права и уголовной процедуры их традиционной сферой применения, а наоборот расширяет их до уровня всего репрессивного права , являлся толчком к подобному шагу для Конституционного совета.
И наконец принимая во внимание юриспруденцию европейского Суда , касающуюся статьи 6 конвенции, Конституционный Совет принял решение (присудил) о том, что принцип прав защиты ссылается в уголовном деле на “существование справедливой и беспристрастной процедуры гарантирующей равное действие прав сторон”.