INTRODUCTION

La diversité est la règle. Pour schématiser et simplifier la situation il serait possible de distinguer les démocraties bien établies, où les tribunaux sont reconnus comme impartiaux et compétents, des démocraties en cours d'évolution où les tribunaux sont associés à d'anciens régimes non démocratiques où différentes catégories de commissions électorales avec des pouvoirs juridictionnels ont été créés. En fait la complexité des solutions adoptées est telle qu'il n'est guère possible de se limiter à semblable simplification.

En ce qui concerne le contentieux concernant l'Assemblée législative trois solutions ont été adoptées. Encore faut-il souligner qu'aucun cas classé parmi les trois solutions ne fonctionne de façon identique.

Le sujet de ce colloque portant essentiellement sur les cours constitutionnelles, il est donc important de les mieux situer par rapport aux questions électorales qu'elles auront à traiter. Les compétences d'une cour constitutionnelle dépendent de celles qui lui sont octroyées à sa création ou qu'elle s'accorde au cours de son existence et selon les circonstances. Le champ d'intervention est donc variable dans l'absolu et dans le temps.

Ce qui caractérise une telle cour à l'opposé d'autres instances juridictionnelles est l'émission de jugements sur la conformité, par rapport à une constitution ou une loi fondamentale, d'actes individuels, de projets ou propositions de lois. L'on pourrait supposer que le ou les magistrats d'une autre instance juridictionnelle jugent par rapport à des lois et des règlements alors que ceux d'une cour constitutionnelle auront essentiellement comme référence la constitution ou un texte équivalent.

Dans le domaine électoral cette distinction n'est pas valable car nous voyons des cours constitutionnelles agir en tant que tribunaux uniques, cour d'appel de décisions provenant de corps les plus divers, d'assemblées législatives, tribunaux, ou agir comme un corps administratif.

L'une des rares situations électorales où une cour constitutionnelle n'agit pas en tant que juge de l'application des lois et des règlements est celle (certes marginale par rapport aux élections) où elle doit se prononcer sur l'anticonstitutionnalité des partis (par exemple article 21 de la Loi Fondamentale de la RFA).

Etant donné la nature habituelle des actions électorales des cours constitutionnelles, celles-ci seront classées parmi les cours suprêmes.

A.- La Grande Bretagne

La réclamation ("petition") concernant une élection sera présentée (à l'huissier de la couronne) au secrétariat de la couronne dans les 21 jours suivant l'élection, 28 jours s'il s'agit de corruption.

En ce qui concerne les élections municipales, la cour se compose d'un avocat ayant quinze ans de métier. Un administrateur de la Cour Suprême sert de secrétaire.

Lors de la réclamation d'abord transmise à la Cour Suprême (High Court), celle-ci désigne deux juges qui forment une "juridiction aux affaires électorales" qui se rendent dans la circonscription. Dans des cas d'une gravité exceptionnelle la Cour Suprême se déclare compétente. Dans le cas où la transmission à une "juridiction aux affaires électorales" a eu lieu, cette juridiction peut, devant les données en sa possession, transmettre le cas à la Cour Suprême.

La décision de la juridiction est transmise à la Chambre qui agit selon son opinion. Ceci peut se déduire du texte qui dit exactement que la Chambre "may make such order in respect of that report as they think fit." Il reste à savoir si la Chambre s'opposerait à une décision du tribunal. Or, il apparaît que ce n'est pas le cas car le texte, qui laisse une certaine latitude à la Chambre dans l'application de la décision du tribunal, date de 1918. Le "Ballot Act" qui l'a précédé, celui de 1870, ne laissait pas cette possibilité à la Chambre. Le juriste de la Chambre des Communes interrogé le 12 octobre a déclaré que cette possibilité n'avait jamais été utilisée et que si l'article devait être réécrit cette possibilité ne serait pas reconduite.

B.- L'Afrique du Sud

L'Afrique du Sud, à l'occasion des élections de 1994, a choisi une voie intermédiaire où l'administration municipale et l'administration nationale étaient conservées mais sous un contrôle à la fois global et décentralisé dans son fonctionnement. L'organe juridictionnel ayant à traiter des élections était, lui aussi, original, car il avait pour base l'organe juridictionnel existant mais quelque peu modifié et imbriqué dans les organes dépendants de la Commission électorale indépendante.

Les élections étaient organisées par l'administration sous contrôle d'une autre administration mise en place le temps de l'élection, et intitulée "Monitoring".

En parallèle à ces deux organisations, existait un organe juridictionnel à trois niveaux, utilisant les locaux et, d'une façon majoritaire, les magistrats titulaires. Pour faire appel aux tribunaux de première instance, il fallait déposer une demande auprès du représentant local du directeur du monitoring qui jugeait de la nécessité de transmettre au tribunal. Le monitoring agissait donc comme un filtre. D'autre part, un tribunal supérieur était en mesure de juger en appel toutes les décisions de la Commission centrale électorale hormis celles qui déclarent la validité ou l'invalidité de l'ensemble de l'élection.

Diverses formules ont été trouvées à travers le monde pour régler les problèmes soulevés par les élections, qui représentent un compromis entre la méfiance à l'égard des institutions administratives et judiciaires en place, et une structure de contrôle. L'Afrique du Sud s'est surpassée dans la création de structures de compromis, résultat de longues discussions ayant mené à divers projets (dix pour la loi électorale). D'ailleurs, parler de loi électorale ne présente qu'une partie de la question, car la structure juridique figure dans l'IEC Act qui est un document indépendant édicté par une équipe ayant une idée différente de la façon dont les élections devaient être tenues.

C.- Le Kenya

Création d'un tribunal électoral comprenant trois juges. La décision est transmise au président de la Chambre. Celui-ci tient compte de la décision en modifiant ou confirmant le résultat.

D.- La Namibie

Les procès ont lieu devant un tribunal composé d'un seul juge ou plus. Appel devant la Cour d'Appel transmis à la Commission centrale électorale et au Président de la Chambre.

E.- Les Seychelles

Les recours électoraux sont portés devant la Cour Constitutionnelle dont la décision est définitive sauf en cas d'appel devant la Cour d'Appel.

F.- L'Ile Maurice

Les recours sont présentés au tribunal qui nomme deux juges se prononçant selon la procédure habituelle. Il n'existe pas de procédure d'appel.

A.- La Fédération de Russie

Le système juridique de la Fédération de Russie permet aux citoyens de contester toute décision de l'administration, soit en s'adressant à l'instance supérieure, soit aux tribunaux. Dans le cas où le citoyen fait d'abord appel à l'instance supérieure, il doit attendre un mois après la décision avant de faire appel à un tribunal, ou un mois après avoir soumis sa demande dans le cas où aucune décision n'a encore été prise. Il ne s'agit donc pas exactement d'un appel, étant donné qu'un tribunal peut être saisi avant même la réponse d'une commission électorale. L'article 42 concernant l'enregistrement des candidats permet de faire appel devant la cour suprême des décisions de la Commission centrale électorale avec obligation d'émettre un jugement dans les trois jours.

L'élection à la Duma de 1995 présente un cas intéressant où le parti Yabloko a fait appel auprès de la Cour Suprême contre la décision de la Commission centrale électorale qui supprimait le droit de Yabloko de présenter une liste. Il s'agissait en fait d'une imprécision de la loi électorale. La Commission centrale électorale a cherché, comme dans la majorité des cas dans les pays en évolution démocratique, à interpréter le plus strictement possible la loi, alors que la Cour Suprême a pris un certain recul, interprétant la situation en tenant compte de l'intention des partis concernés et du comportement des candidats qui avaient omis de donner par écrit leur accord pour être présents sur la liste Yabloko.

Le raisonnement étant qu'il n'était pas possible de pénaliser l'ensemble de la liste Yabloko en raison de l'indiscipline d'un petit nombre de candidats.

B.- La Hongrie

La loi électorale hongroise (la base étant la loi XXXIV de 1989 modifiée No. XXXIV de 1994) détermine les recours contre les violations de la loi.

Il s'agit de procédures rapides de commissions électorales à commissions électorales mais avec chaque fois appel possible devant les tribunaux - tribunal de première instance pour les commissions de circonscription - cour suprême pour les décisions de la Commission électorale nationale.

C.- L'Allemagne

Le Tribunal Constitutionnel allemand statue en appel des décisions prises par le Bundestag concernant la validité d'une élection ou l'acquisition ou la perte de qualité de membre du Bundestag d'un député.

Jusqu'en 1980 le Tribunal a été saisi quarante-sept fois et quarante décisions ont été prises.

D.- Le Malawi

Appel de commission à commission: bureaux de vote, puis Commission centrale électorale avec appel à la Cour Suprême.

A.- Les troubles du début: La Roumanie

Les commissions traitent les appels des commissions inférieures (trois niveaux en tout).

Des plaintes ont été déposées par les principaux partis - intimidation, pression sur les électeurs, vote multiple. Néanmoins, la Commission centrale électorale a annoncé le 25 mai (cinq jours après les élections) que toutes les plaintes avaient été reconnues "non valables". La Commission centrale électorale ayant terminé son travail, les plaintes qui surviendraient par la suite devraient être transmises au parlement ou à la police.

Le rapport souligne la nécessité d'organiser un système juridique bien adapté aux élections.

La réunion de l'Association des Administrateurs des Elections de l'Europe de l'Est et de la C.E.I. tenue à Moscou en septembre 1997 a insisté sur la nécessité d'avoir un organe électoral permanent et non des commissions éphémères disparaissant après trois mois d'existence.

B.- Le Mozambique

Le Mozambique est un des Etats qui suit la tendance des démocraties en voie d'évolution en donnant aux commissions électorales le rôle de tribunaux avec des délais beaucoup plus courts. L'article 7.01 de la loi électorale décrète que l'annulation n'est prononcée que si les irrégularités modifient substantiellement ("substantially") le résultat des élections.

Dans les autres pays du Commonwealth (car le Mozambique a demandé son adhésion) l'annulation d'une élection est prononcée si la faute ou la fraude correspond à une inversion des résultats ou à leur modification.

C.- Le Canada

Différentes étapes concernant le règlement du contentieux électoral au Canada ont abouti en 1977 à la création d'une commission royale sur la réforme électorale du Canada proposant une nouvelle conception des manquements à la loi électorale.

Actuellement, le Canada considère toutes les infractions à l'application de la loi comme des "infractions criminelles", les enquêtes étant menées par la Gendarmerie royale et élections Canada (la Commission centrale électorale, CEC) selon les critères de preuves applicables en matière criminelle.

La commission royale propose de distinguer deux catégories d'infractions. La première relèverait de la CEC et n'exigerait pas de preuve d'intention. Il s'agirait de "contraventions de responsabilité stricte". La deuxième relèverait des cours provinciales et concernerait une infraction délibérée à la loi pour modifier le résultat d'une élection.

A.- La France

Jusqu'en 1958 l'Assemblée nationale décidait de la validité de l'élection de ses membres. La création du Conseil Constitutionnel a été l'occasion du transfert de cette compétence qui ne donnait pas satisfaction. L'élection du président de la République au suffrage universel a permis d'élargir la compétence de la Cour Constitutionnelle à cette nouvelle élection.

Les compétences sont encore plus étendues au sujet du referendum où, comme en Roumanie, le Conseil non seulement accueille les réclamations concernant le referendum, mais en assure aussi la surveillance.

La France représente donc maintenant une situation juridictionnelle complexe où trois juridictions assurent le contrôle de la légalité des élections, les tribunaux civils (pour les listes électorales), les tribunaux administratifs avec appel devant le Conseil d'Etat, pour les élections autres que celles attribuées au Conseil Constitutionnel. Il est d'ailleurs intéressant sinon surprenant de noter que le Conseil Constitutionnel juge directement sans possibilité d'appel.

B.- Le Ghana

Compétence de la cour suprême selon la procédure habituelle.

La cour suprême transmet sa décision à la Commission centrale électorale.

A.- La Hongrie

La Cour Constitutionnelle Hongroise a statué sur la validité d'un referendum pouvant provoquer la dissolution de l'Assemblée Nationale No. 1651/6/1992, 19 janvier 1993. Il a rejeté la demande de referendum sur l'argumentation suivante:

- Les cas de dissolution du parlement sont limitativement énumérés par la Constitution, à ses articles 28 sections 2 et 3,

- La dissolution correspond à une révocation de l'ensemble des mandats des députés, or en Hongrie le mandat est représentatif et non impératif comme il l'était sous le régime soviétique.

B.- La Bulgarie

La Bulgarie présente un cas où la Commission centrale électorale a pris une décision dans un domaine touchant à la fois la politique et le droit constitutionnel.

L'évaluation post-électorale du National Democratic Institute (NDI) en date du 5-9 août 1991 souligne son inquiétude quant au fait que des mouvements, tel le Mouvement Droit et Liberté, ne soient pas admis en tant que partis et ne puissent participer aux élections.

Cette opposition découlait de l'article 11, section 4, de la constitution du 12 juillet 1991, qui indique que les partis "ne peuvent être fondés sur des bases ethniques, raciales ou religieuses ..."

La deuxième évaluation du NDI en date du 8-13 septembre 1991 présente la solution trouvée par la Commission centrale électorale que tous les groupements présents sur la liste des partis pour l'élection précédente (juin 1990) étaient considérés comme pouvant présenter des listes pour les élections d'octobre 1991.

La Commission centrale électorale (CCE) a donc tranché dans une question politico-constitutionnelle où la nature du parti Mouvement Droit et Liberté était connue de tous. Naturellement ses représentants affirmaient haut et fort que rien dans ses statuts empêchait les non musulmans d'y adhérer. Certains députés s'opposaient à la décision de la CCE mais cela fut sans suite.

C.- La Moldavie

Les décisions des commissions électorales peuvent faire l'objet d'un appel auprès des tribunaux correspondants.

Par exemple, les décisions des commissions électorales devant les tribunaux municipaux, les commissions de "districts" devant les tribunaux des "districts". Les appels de la Commission centrale électorale sont examinés par la Cour Suprême dans un délai de cinq jours.

La Cour Constitutionnelle déclare le résultat de l'élection. En ce qui concerne l'élection présidentielle de 1996, sa résolution est libellée aussi "concernant la confirmation et la validation des résultats de l'élection ...". La Cour fait précéder le résultat du 2ème tour par la déclaration suivante: "La Cour n'a reçu aucune réclamation concernant l'élection présidentielle et déclare le résultat de l'élection à partir des données de la Commission centrale électorale."

Est-il alors permis de considérer que la Cour Constitutionnelle joue le rôle de veiller sur la constitutionnalité des décisions des cours et tribunaux impliqués dans les opérations électorales?

D.- L'Allemagne

Le Tribunal Constitutionnel allemand intervient en tant que juge constitutionnel (non en tant que juge de l'élection) concernant l'enregistrement de partis selon l'article 21 section 2 de la Loi Fondamentale.

Les partis sont interdits quand "D'après leurs buts ou d'après l'attitude de leurs adhérents, ils cherchent à porter atteinte à l'ordre fondamental libre et démocratique, à le renverser ou à compromettre l'existence de la RFA".

Le Tribunal a banni le Parti SRP néo-nazi en 1952 et le Parti Communiste KPD en 1956 selon l'article 21, section 2, de la Constitution. Le Tribunal a considéré que le seuil de 5% requis pour obtenir un siège aux élections fédérales n'était pas anticonstitutionnel: Décision concernant le Parti Bavarois le 23 janvier 1957. Le Tribunal a distingué les conditions dans lesquelles de nouveaux partis pouvaient participer aux élections régionales ou municipales, des élections fédérales: décision concernant le Parti du Centre du 7 mai 1957.

A noter que le Tribunal n'intervient dans ces cas que saisi d'une requête du Bundestag, du Bundesrat, du gouvernement fédéral ou du gouvernement du Land (région).

E.- La France

En dehors de sa fonction de juge électoral, le Conseil Constitutionnel peut jouer un rôle essentiellement constitutionnel, par exemple la décision du 18 novembre 1982 censurant la disposition introduisant un quota par sexe dans la loi électorale municipale.

Le Conseil Constitutionnel a été cité par Maurice Duverger pour conserver la tenue des élections européennes dans le cadre d'une seule circonscription. L'argument porte essentiellement sur l'article 137 du Traité de Rome et de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel du 29-30 décembre 1976. Or, par sa décision No. 76-71 du 30 décembre 1976 le Conseil estime que l'engagement international du 2 septembre 1976 "ne contient aucune stipulation ... de nature à mettre en cause l'indivisibilité de la République dont le principe est réaffirmé à l'article 2 de la Constitution." Ce faisant, le Conseil ne s'engage en aucune façon à déterminer quel mode de scrutin il convient d'adopter.

A.- Les Etats-Unis

La Chambre Fédérale des Représentants comprend une commission qui intervient quand l'élection d'un de ses membres est contestée. La décision est alors soumise à la Chambre qui décide par un vote. Le 12 février 1998 la Chambre vote par 378 suffrages contre 33 de la validité de l'élection qui avait eu lieu dans le 46^e district de Californie.

Les contestations d'élections non fédérales sont traitées au niveau des Etats. Les cours de première instance sont compétentes avec appel devant les cours d'appel ou Suprême de l'Etat.

Par exemple: La loi de l'Etat de l'Illinois limite aux tribunaux de l'Etat, "circuit courts", "appellate courts", "Supreme Court", le droit de juger de la validité d'une élection au niveau de l'Etat, sont donc exclus l'élection au poste de gouverneur...les sénateurs et les membres de la Chambre des Représentants.

La cour d'appel fédérale ainsi que la Cour Suprême Fédérale interviennent pour les questions considérées comme étant d'un intérêt fédéral, général.

Le 21 août 1991, la Cour Suprême autorise la vente d'informations concernant le financement des campagnes électorales fournies à la Commission électorale fédérale, sans que la loi fédérale interdisant l'usage commercial de ces listes soit violée.

L'Etat d'Alabama prévoit des listes électorales au niveau de l'Etat. Les juges qui, en Alabama ont, entre autres, la fonction d'administrateurs des élections, critiquent cette mesure qui donnait "un contrôle exclusif" au directeur du registre électoral de l'état. Le procureur général de l'Etat a retiré l'affaire du tribunal du comté de Montgomery pour le transmettre au tribunal fédéral (référence CV 971-501 R.N.D. Ala.)

Les Etats américains utilisent différents systèmes de registres électoraux. La majorité se soumettant à la loi fédérale pour les élections fédérales mais pas nécessairement pour celles des Etats. Une cour fédérale a aboli une loi de l'état de Hawaï qui limitait l'accès aux listes électorales (décembre 1996).

B.- La Suisse

Le Conseil national est compétent pour les contestations de l'élection de ses membres. Les questions relevant de la mise en cause du droit de vote, celles portant sur les registres électoraux et le vote par procuration ou par correspondance relèvent des gouvernements cantonaux avec appel devant le Tribunal fédéral.

Même en cherchant, comme nous l'avons fait, une clarification des différentes méthodes pour régler le contentieux électoral, chaque catégorie comprend des applications totalement différentes en comparant un Etat à l'autre.

Les Etats du Commonwealth présentent des similitudes quant au délai pour présenter les requêtes ("petitions") par rapport à la Grande Bretagne mais les "recettes" communes institutionnelles s'arrêtent là.

Etant donné que le colloque, en dehors de ce sujet, porte essentiellement sur les cours constitutionnelles, nous reprendrons les indications figurant dans l'ouvrage de Jean MARCOU dans "Justice constitutionnelle et systèmes politiques" qui présente un aperçu de la façon dont les cours constitutionnelles interviennent à différents titres et à différents degrés dans les élections. Elles interviennent dans le cas de l'existence même des partis en Turquie, Portugal, Allemagne: "Le tribunal constitutionnel fédéral statue sur la question de l'inconstitutionnalité (des partis)", la cour constitutionnelle de la RFA est impliquée dans "le contrôle de l'origine et de l'affectation de leurs ressources et des valeurs patrimoniales"

Le Tribunal Constitutionnel surveille le bon déroulement des élections présidentielles et reçoit les réclamations dont ces derniers font l'objet en Bulgarie. "Les litiges relatifs à la légalité de l'élection du Président sont jugés par la Cour Constitutionnelle dans un délai d'un mois à compter des élections"; en France le Tribunal "établit la liste des candidats". "Le Conseil Constitutionnel veille à la régularité des opérations et examine les réclamations."

Il est certain que dans la majorité des pays sur la voie démocratique ("evolving democracies") les cours constitutionnelles possèdent un prestige qui les fait apparaître comme étant les garants de la démocratie. En Hongrie la cour constitutionnelle a été la première manifestation de la liberté retrouvée et a précédé d'un an la première élection législative. L'intervention d'une cour constitutionnelle peut donc paraître comme une garantie de la légalité d'une élection. Il est néanmoins possible, en se plaçant dans l'optique de la cour elle-même, de considérer que le rôle électoral la place dans celui d'un juge ordinaire ayant à veiller à l'application d'une loi, ce qui est une méconnaissance de sa fonction réelle.

- Marcel PRELOT, Jean BOULOUIS, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, 8^ème édition, 1980.

- Benoît JEANNEAU, Droit constitutionnel et institutions politiques, 8^ème édition, Mémentos dalloz, 1991.

- Henri MENUDIER, "Les élections allemandes 1962-1982", Série "Etudes Allemandes Contemporaines", Centre d'information et de recherche sur l'Allemagne Contemporaine et le centre d'études germaniques, Strasbourg, 1982.

- La démocratie constitutionnelle en Europe centrale et orientale - Bilans et perspectives, sous la direction de Slobodan Milacic, Colloque international Bordeaux, 28-30 novembre 1996, Bruylant Bruxelles, 1998.

- Loi Fondamentale de la République Fédérale d'Allemagne, République fédérale d'Allemagne, Office de presse et d'information du gouvernement fédéral.

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France

L'Article L0180 de la loi électorale "L'élection d'un député peut être contestée devant le conseil constitutionnel ... Le droit de contester ... appartient à toutes personnes inscrites sur les listes électorales de la circonscription..."

L'Article 66 de la Constitution du 12 juillet 91 : "La légalité des élections peut être contestée devant la cour constitutionnelle selon les modalités prevues par la loi". Ceci remplace l'article 74 de la Constitution du 16 mai 1974 où l'Assemblée vérifiait la légalité de l'élection de ses membres.

En Allemagne, le Tribunal Constitutionnel juge en appel des décisions du Bundestag concernant la validité de l'élection de ses membres.(Loi sur la Cour Constitutionnelle fédérale, article 13, section 3.)

Au Portugal la Cour Constitutionnelle juge en appel les décisions des tribunaux ordinaires.