ТЕОРИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И ЕЕ ПРОЯВЛЕНИЕ
В РЕСПУБЛИКЕ АРМЕНИЯ
АРУТЮНЯН АРМЕН,
Доктор юридических наук
Советник Конституционного Суда
Республики Армения
Теория разделения властей произвела революцию в истории развития политической мысли и конституционной практики.
Имея глубокие исторические корни, она как цельная концепция сформировалась в период буржуазных революций XVII-XVIII вв. Основные постулаты этой теории были выдвинуты сначала Джоном Локком, а затем Луи Монтескье.
В целях обеспечения основных прав человека Дж. Локк считал необходимым ограничить политическую власть через ее разделение, способное предотвратить концентрацию всей полноты власти в одних руках.
Локк рассматривает три власти: законодательную, исполнительную и союзную. Законодательная власть как выражение воли народа должна быть отдана избираемому народом представительному органу - парламенту. Исполнительная и союзная власти, несмотря на то, что различаются по содержанию, должны быть вверены монарху, ибо их несогласованность может повлечь хаос общества. Однако деятельность монарха правомерна, пока она исходит из общих интересов. Судебную власть Локк считает составным элементом исполнительной власти.
Локк подчеркивает исключительную важность системы взаимных "сдержек и противовесов", способных обеспечить связь различных властей, их сбалансированность и соподчинение. Согласно Локку законодательная власть высшая по отношению к двум другим, но последние не должны стать ее придатком. Поэтому законодательная власть не абсолютна, и у народа есть верховная власть отстранять или изменять состав законодательного органа, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию ...
Наиболее полно теория разделения властей была разработана в XVIII в. выдающимся французским политическим мыслителем Шарлем Луи Монтескье (1689-1755 гг.). Чтобы избежать возможности злоупотреблять властью, считает Монтескье, необходима такая система, при которой законодательная, исполнительная и судебная власти были бы разделены и взаимно сдерживали бы друг друга.
Монтескье особо акцентировал свое внимание на идее равновесия властей в системе "сдержек и противовесов". Они должны быть самостоятельны и уравновешивать друг друга, предотвращая возможность узурпации полномочий верховной власти каким-либо одним учреждением.
Если Локк разделение властей трактовал как их сотрудничество и тесное взаимодействие на основе преобладания законодательной власти над исполнительной, то Монтескье подчеркивал необходимость полного равновесия, независимости и даже жесткого обособления властей.
В этот же период и позже со своими трактовками теории разделения властей выступили и такие мыслители, как Ж.Ж. Руссо, Медисон, Ивановский и др. В этом контексте мы хотели бы остановиться на вроде бы известном, но недостаточно представленном памятнике армянской политической мысли "Западня честолюбия". Работу над ней в 1760-х годах начали и в 1773 г. (за 14 лет до провозглашения Конституции США) закончили выдающийся деятель армянской общины Индии Шаамир Шаамирян и его сын Акоп Шаамирян. Внимательное изучение этого памятника армянской политической и правовой мысли, состоящего из 521 статей, которые объединены в 2-х частях, и сопоставление его с соответствующими статьями американской и европейских конституций XVIII века со всей очевидностью свидетельствуют, что Шаамир и Акоп Шаамиряны на 10-15 лет опередили современных им великих американских и европейских просветителей - Руссо, Дидро, Джефферсона и других - в разработке и обосновании принципов свободы человека и наций, равенства всех граждан перед законом, социальной справедливости, верховенства власти закона, эффективности демократического децентрализованного способа управления.
Приведем несколько содержащихся в "Западне честолюбия" законодательных формулировок, которые в истории права нового времени традиционно считаются новаторскими достижениями появившихся годы спустя Конституции США и французской "Декларации прав человека и гражданина".
Согласно "Западне честолюбия", все граждане Армении, независимо от национальности, вероисповедания, пола, социального и имущественного положения и в установленном законом порядке: "Обладают свободой слова, мысли, действия, вероисповедания, участия в выборах и запрещается принудительно препятствовать исполнению этих прав и свобод. Необходимо, чтобы вы избрали для себя хорошие законы и жили, подчиняясь только вашим законам, так как никто не имеет права властвовать над вами, кроме ваших законов".
Суд независим, в ходе судебного процесса обвиняемый должен иметь защитника. Конституция провозглашает источником и хозяином власти народ, который посредством всеобщих, равных, прямых и свободных выборов формирует парламент (Армянский дом).
Все имеют свободу передвижения, вплоть до выезда из страны (ст. 369).
Четко сформулирована идея и сфера деятельности Конституционного суда (Высшее судейство), состоящего из 25 судей. Насколько нам известно, это первое в истории мировой юриспруденции упоминание о конституционном суде.
Законодательная, исполнительная и судебная ветви власти разделены. И законодательная, и исполнительная, и судебная (70 судей) власти должны избираться на три года из числа депутатов Армянского дома (ст. 47). Четко прослеживаются элементы парламентаризма: ни одно должностное лицо или государственный орган не могут ограничить права парламента (Армянского дома), ибо источник власти - народ, и от имени народа действует Армянский дом. А глава государства контролирует правильное исполнение законов, представляет Армению в международных отношениях, по приказу Армянского дома объявляет войну и перемирие, имеет право на помилование, является верховным главнокомандующим армии (ст. 51). Согласно ст. 52, при необходимости пост нахарара (главы государства) можно сделать наследственным и пожизненным, но логика взаимоотношений властей не меняется, обеспечивая верховенство Армянского дома.
В "Западне честолюбия" есть также статьи, обеспечивающие социальную защиту населения, ограждая его от произвола чиновников. Подобные статьи сегодня присутствуют в конституциях и законодательстве многих цивилизованных стран. К примеру, государство берет на себя обязательство дать всем детям бесплатное начальное образование (ст. 101). Каждый населенный пункт, имеющий 25 домов, должен иметь свою школу (ст. 182). Государство должно оплачивать содержание ряда наук: философии, астрологии, медицины, музыки, архитектуры (ст. 127). Специальное государственное пособие, бесплатное лечение и лекарства предусмотрены для ученых, врачей, музыкантов (ст. 117), а также инвалидов, стариков, слепых и бедных (ст. 141-142). Вдовам погибших воинов предусмотрено до нового замужества выплачивать пособие в размере четверти его зарплаты (ст. 431). Чиновник, уличенный во взяточничестве, немедленно освобождается от должности и лишается права когда-нибудь вновь поступить на государственную службу (ст. 87). Кроме указанных достоинств этого памятника, она к тому же обеспечила преемственность армянской политико-правовой мысли в условиях отсутствия армянской государственности.
Переходя к нашему времени, отметим, что современное государствоведение и политология меняют направленность своих исследований. Все более акцентируются единость государственной власти и сотрудничество ее ветвей. Начинают по - новому трактовать смысл власти, рассматривая ее в функциональном и структурном планах.
Немецкий государствовед К. Хессе основной позитивизм этого принципа видит в регулировании и поддержании порядка совместной деятельности людей, конституирующего отдельные виды власти, определяющего и ограничивающего их компетенции, регулирующего общий труд, балансирующего компетенции государственных органов и, таким образом, приводящего к единству ограниченной государственной власти.
Интересное толкование теории разделения властей дает английский политолог М. Вайл. Он не только ограничивается формально - юридическим исследованием взаимоотношений законодательных, исполнительных и судебных органов, а также рассматривает взаимодействие правовых, социальных и политических институтов (политических партий, средств массовой информации, "групп давления" и др). Решение этих принципиальных проблем он видит не в узких рамках государства, а в организации и функционировании всей политической системы, в достижении "равновесия" между государством и обществом.
Армянское государствоведение и политология часто обходят вниманием тот факт, что на сегодняшний день сложились две модели применения рассматриваемого принципа: "гибкого" и "жесткого" разделения властей. Первая из них основывается на идеях Локка о тесном сотрудничестве и взаимодействии властей при верховенстве законодательной, а вторая восходит к идеям Монтескье о равновесии и жестком разделении властей вплоть до обособления. Европейская конституционная и политическая практика чаще опирается на первую модель, классический пример второй модели мы встречаем в США. Каждая из этих моделей дееспособна при определенных условиях. К этим условиям относятся: политическая культура, правовые традиции и менталитет, психология общества, уровень правосознания и тенденция развития различных ветвей власти, диалектика их функциональной и структурной эволюции.
Тенденцией последних десятилетий стало относительное усиление исполнительной власти. Этот процесс в Британии характеризуется как переход от "системы правления кабинета" к "системе правления премьер-министра", что особенно характерно для современной Великобритании.
О нарушении равновесия между законодательной и исполнительной властью в Великобритании говорят многие исследователи. Вместе с тем, конечно, перевес правительства над парламентом не означает отказа от парламентаризма. За парламентом сохраняются функции контроля, корректирования и санкционирования политики правительства. Сохраняется политическая ответственность правительства перед парламентом.
Аналогичные процессы усиления исполнительной вертикали мы видим и в непарламентарных странах. Постепенно расширение характера и обьема президентских полномочий в США американским конституционализмом и политической наукой рассматривается как один из основных феноменов американского конституционализма: когда без конституционных изменений идет процесс полного доминирования президента. Ряд американских ученых даже утверждают, что неуклонное расширение этой власти представляет наибольшую угрозу свободе и демократии.
Вместе с тем в западноевропейских странах наблюдается тенденция к "реставрации" роли парламента. Так, Финляндия после конституционных реформ 1992-95 гг. от полупрезидентской перешла к парламентарной форме республиканского правления. В то же время в Италии намечается серьезный подход к обратному процессу: от парламентарной к полупрезидентской республике. Как видим, динамика институционных эволюций без конституционных изменений (США), вплоть до смены формы правления (Финляндия), очень сложна. Причем речь идет о странах с устоявшимися политическими и правовыми традициями, высоким уровнем развития экономики и социальной сферы. Значит, процесс очень глубинный, и поэтому определить свою концепцию конституции и свою модель разделения властей каждое государство сможет:
Без 4-го пункта вся система может быть теоретически продуманной, но недееспособной в конкретных условиях. Особенно злободневным этот вопрос является для посткоммунистических стран. С этой точки зрения концепция разделения властей нередко являлась предметом острых дискуссий в процессе современных конституционных реформ в странах Восточной Европы и СНГ. Суть споров состоит в том, следует ли понимать разделение властей как их противопоставление друг другу для обеспечения равновесия политической системы или определенное взаимодействие в рамках единой политической системы. В условиях переходных обществ неизменно вставал вопрос о политической целесообразности последовательного проведения принципа жесткого разделения властей, в чем видели угрозу дестабилизации политической системы, потери властью возможности оперативно действовать в условиях частых изменений политического процесса, причину медленного принятия решений. С нашей точки зрения, принцип разделения властей в своем практическом воплощении представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов государственной власти, степень которой зависит как от его формально-юридического статуса, так и от фактического размежевания функциональной и предметной компетенции. Рассмотрим в этом контексте конституционную систему РА с точки зрения постсоветских реалий.
Согласно ст. 5 Конституции РА Государственная власть осуществляется ... - на основе принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.
Однако каков механизм реализации этого принципа, какова наша концепция системы сдержек и противовесов, вот главные вопросы, ответ на которые и раскроет суть и реальность действия этого принципа в РА.
Проблему, на наш взгляд, следует рассмотреть в нескольких плоскостях:
С точки зрения системы, в РА принята полупрезидентская форма республиканского правления, предполагающая свою логику системы государственных органов. А логика такова: при совпадении политических курсов президента и парламентского большинства деятельность государственного механизма приближается к президентской республике, а при несовпадении та же деятельность приближается к парламентарной республике. В первом случае президент становится главой государства и главой исполнительной власти, во втором случае, - только главой государства. Таким образом, законодательную власть осуществляет Национальное Собрание, исполнительную возглавляет Президент с правительством (есть теоритическая возможность, что президент не будет в этом участвовать), правосудие осуществляется судами, и, наконец, конституционное правосудие - Конституционным Судом. Однако, для того, чтобы логика системы государственных органов действовала, то в первую очередь, этой логике должен соответствовать порядок формирования этих органов. В вопросе с парламентом и президентом проблем нет. Правительство формируется президентом, после чего оно представляет свою программу деятельности Национальному Собранию. Без одобрения программы правительство не может действовать. То есть, механизм вовлеченности парламента в процесс формирования правительства есть, и при организованном парламентском большинстве президент не сможет проигнорировать это большинство при формировании правительства. Четыре члена Конституционного Суда назначаются президентом, пять членов в том числе и председатель - парламентом. Члены Конституционного Суда назначаются пожизненно - важный гарант независимости суда. Проблемы возникают в связи с формированием и правовым положением судов. Согласно ст. 94 Конституции РА гарантом независимости судебных органов является Президент. Он же возглавляет Совет Правосудия, который представляет ежегодные списки должностной пригодности и служебного продвижения судей, на основании которых производятся назначения судей. Возникает ситуация, когда Президент сам осуществляет назначение судейского корпуса. Если определенная логика есть в том, что глава государства формирует и при определенных политических ситуациях возглавляет правительство, то не совсем укладывается в систему принципа разделения властей формирование судейского корпуса Президентом. Гарантом независимости судебных органов должны быть Конституция и законы, и президент не должен возглавлять Совет Правосудия. Следует пересмотреть и порядок формирования Совета правосудия.
Теперь рассмотрим функциональную загруженность ветвей власти. Система органов каждой ветви власти должна обладать компетенцией, соответствующей их задачам и позволяющим реализовать соответственно функции законотворчества, управления и правосудия. В этой плоскости у нас нет проблем с парламентом и судебными органами. Но серьезная проблема существует в отношениях Президент и Правительство. Согласно ст. 85 и 86 Конституции РА структура и порядок деятельности правительства устанавливается указом Президента Республики по представлению Премьер-министра, заседания правительства созывает и ведет Президент, или, по его поручению, премьер-министр, постановления правительства заверяет Президент. Во-первых, тут проявляется непродуманность политики правового оформления статуса и компетенции государственных органов. Структура и порядок деятельности Правительства определяется указом Президента, а по территориальному управлению готовится закон. Структура и деятельность высшего звена государственного управления оформляется подзаконным актом, а низшего звена - законом. Уже будет нарушена логика структурной соподчиненности системы государственного управления, что скажется на его функциональной эффективности. Во-вторых, следует четко провести линию на то, что Президент отвечает за дела в государстве в целом, а Правительство за исполнительную вертикаль. Созывать и вести заседания Правительства должен Премьер-министр. Президент имеет на это право в исключительных случаях. Нужно покончить с институтом заверения постановления Правительства Президентом, или ввести институт контрассигнатуры. Президент должен де-факто руководить исполнительной вертикалью только при поддержке парламентским большинством, в противном случае правительство действует самостоятельно. Но при нашей системе, если даже правительство поддерживается парламентским большинством, которое не поддерживает президента, все равно самостоятельность Правительства невозможна, а значит правительство не может выполнять те функции и в той мере, какие были задуманы и заложены в основу конституционной системы РА, ибо устанавливается перманентное руководство правительства президентом, что также не укладывается в рамки теории разделения властей.
В условиях современного конституционного развития для обеспечения сбалансированности системы сдержек и противовесов чрезвычайно важным является уточнение правовых параметров отношений между Национальным Собранием с одной стороны, президентом и правительством с другой стороны. В этом плане контрольные функции парламента должны быть усилены, следует четче провести линию ответственности правительства перед парламентом и взаимозависимости политики президента от политического курса парламентского большинства, что заставит последних идти на компромисс и сотрудничать, а не стараться "задавить" друг друга.
Что касается конкретно института президента, то можно констатировать отсутствие общепринятого политико-правового определения президентской власти в РА. Современная форма правления рассматривается как полупрезидентская республика. Главной моделью данной концепции президентской власти принято считать действующую конституцию Франции. Однако концепция президентской власти, реализованная в Конституции РА, не воспроизводит буквально ту форму, которая рассматривается как ее прототип (конституция Франции). Представляется, что речь должна идти об особом типе власти переходного периода. В этом плане, поступательное развитие конституционного процесса в Армении делает необходимым заполнение пробелов, связанных с более четким определением конституционного статуса главы государства в системе органов власти.
И тут мы должны исходить из того, что для достижения своих наиболее важных целей, постсоветское армянское государство должно быть хорошо организованным государством. А по сему, в наших условиях более эффективна единичная, а не коллективная ответственность за состояние дел в республике. В политической системе должна быть центральная фигура, ответственная за судьбу страны. Такой фигурой должен являться президент республики.
Наверное одной из наиболее серьезных проблем армянского конституционализма является вопрос конституционного правосудия. Конституционная система РА более тяготеет к европейской модели гибкого сотрудничества, а не жесткого разграничения. Однако такая система предполагает и определенное функциональное взаимопроникновение властей, что зачастую чревато противоречиями и конфликтностью. Решить эти проблемы можно только на основе интерпретации конституционно установленных правил игры. Интерпретация должна осуществляться независимым центром на базе единообразного подхода без всяких субъективизмов. С этой целью подавляющее большинство стран, принявших локковскую концепцию разделения властей, да и ряд государств с принципом жесткого разделения властей создали специализированные органы конституционного правосудия, которые не входят в систему ветвей государственной власти. Они призваны обеспечить соблюдаемость "правил игры" для властей, установленных Конституцией, а также гармонизировать взаимоотношения - общество (индивид) -конституция - государство. Наша Конституция институционно решила проблему, образовав Конституционный Суд. Но не дав адекватной компетенции, лишила последний возможности полноценно функционировать как орган конституционного правосудия. Для этого следует как расширить круг субъектов, обращающихся в Конституционный Суд, так и дополнить круг полномочий последнего. Было бы неплохо принять органический закон по Конституционному Суду, что отгородило бы его и от парламента, и от президента, и от правительства. Тем более это важно при постсоветских реалиях армянского общества, когда наша психология, менталитет, политическая культура и правовая традиция не позволяют серьезно относиться к парламенту и постоянно "усиливают" президента и "его" правительство. Незрелость гражданского общества не позволяет полностью вступить в свои права судебной власти. В этих условиях наличие института, заставляющего всех в равной мере, без доминирования какой-либо власти, полностью подчиняться Конституции, важнейший элемент для созревания реальных демократических институтов, в том числе наличия реальной системы разделения и сотрудничества властей.