Органы конституционного правосудия во всем мире играют важную роль в обеспечении и практической реализации фундаментальных конституционных принципов, в первую очередь принципа разделения властей.

В ряде стран конституционное законодательство даже возлагает на них функцию "главного регулятора деятельности публичных властей" (Бенин, Конго, Мали).

Доктринальных определений разделения властей множество. Мы считаем, что принцип разделения властей в первую очередь выражается в распределении компетенций, взаимном контроле, сбалансированности.

Для достижения этих целей органы конституционного правосудия наделяются полномочиями двух видов: рассматривать споры конституционного характера по горизонтали - между государственными органами, и по вертикали - между федеративным или унитарным государством и его составными частями.

По некоторым данным, в настоящее время в мире из более ста действующих специализированных органов конституционного правосудия в 41 стране органы конституционного правосудия уполномочены рассматривать споры между органами центральной власти; в 32 странах - между центральными и региональными органами; в 23 странах - между местными органами власти; в 8 странах - между судами и иными органами власти (см. Арутюнян Г. Г. Конституционный Суд в системе государственной власти (сравнительный анализ). Ереван, 1999, с. 205-207.

Сравнительная классификация полномочий конституционных судов составлена автором совместно с проф. А. Мавчичем).

Особо отметим, что в Конституциях только 4 стран СНГ прямо закреплено полномочие конституционных судов по рассмотрению компетенционных споров (Россия, Азербайджан, Грузия, Таджикистан).

Однако законодательства многих стран поразному определяют объем этих полномочий, процедуры их реализации, условия допустимости споров о компетенции и т.д.

Так, в ряде стран это полномочие универсально, т.е. орган конституционного правосудия вправе рассматривать спор о компетенции между любыми государственными органами. Например, в ЮАР, согласно ст. 98 Конституции, Конституционный Суд решает споры конституционного характера между государственными органами любого уровня, в Грузии - споры по компетенции между государственными органами (ст. 8 Конституции Грузии). Но не уточнено, между какими именно (центральными, местными). В Таджикистане на конституционном уровне закреплено полномочие Конституционного Суда рассматривать споры между государственными органами относительно их компетенции (ст. 89 Конституции Таджикистана). Однако в Конституционном законе "О Конституционном Суде Республики Таджикистан" уточнено, что Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между:

1) республиканскими органами государственной власти;
2) республиканскими и местными органами государственной власти;
3) местными органами государственной власти и территориальными органами местного самоуправления (ст. 14 Конституционного закона).

В Испании, согласно ст. 59 Закона "О Конституционном Суде Испании", Конституционный Суд вправе рассматривать споры о раз-граничении компетенции или полномочий, в которых участвуют Правительство и Конгресс депутатов, Сенат или Генеральный Совет судебной власти или какие-либо учрежденные Конституцией органы.

В других странах это полномочие конституционных судов уже по своему объему: предметом рассмотрения являются споры преимущественно о компетенции между двумя властями или даже в пределах одной власти.

Здесь можно выделить несколько вариантов. Наиболее распространенный – рассмотрение споров между законодательной и исполнительной властями (Азербайджан, Болгария и др.). Типичен опыт Франции. Хотя в Конституции прямо не говорится о разрешении Конституционным Советом споров между Парламентом и Правительством, он эффективно осуществляет такое полномочие, рассматривая споры о разграничении нормотворческой компетенции между Парламентом и Правительством (на основании ст. ст. 34 и 37 о разграничении сфер законодательной и регламентарной властей).

Часто конституционные суды рассматривают споры между судебными и исполнительными властями. Так, согласно ст. 138 Конституции Австрии, Конституционный Суд рассматривает спор о компетенции между судами и административными органами.

Наиболее редко органы конституционного правосудия наделяются полномочиями рассматривать споры в пределах судебной власти (Австрия, Египет). Так, тот же Конституционный Суд Австрии вправе рассматривать компетенционные споры между Административным Судом и всеми иными судами, в частности между Административным Судом и Конституционным Судом, а также между обычными и другими судами (ст. 138 Конституции Австрии).

Разнообразие форм организации государственной власти в различных государствах предопределяет и разнообразие форм осуществления конституционными судами полномочий по рассмотрению компетенционных споров.

Так, полномочия органов конституционного правосудия по разрешению споров между государством и его составными частями и между последними традиционно были закреплены в конституциях федеральных государств. Во всех современных федеральных государствах органы конституционного правосудия обладают этими полномочиями, обеспечивая конституционную защиту принципов федерализма, поддерживая баланс между властями центра и субъектов федерации.

Во многих унитарных государствах именно органы конституционного правосудия вправе разрешать споры между государством и его автономными единицами (Италия, Испания, Португалия). Более того, новейшие конституции в посткоммунистических странах (Болгария, Албания, Венгрия) за конституционными органами правосудия закрепляют полномочия по разрешению споров между центральными государственными органами и органами местного самоуправления.

В тех государствах, конституционное законодательство которых отдельно не выделяет полномочие по рассмотрению споров между государственными органами, на практике органы конституционного правосудия осуществляют его в рамках других процедур. Как правило, это происходит в рамках общей процедуры проверки конституционности нормативных актов (Армения, Украина) или толкования соответствующих компетенционных норм Конституции (Молдова, Кыргызстан).

Вне сомнения, выделение специального полномочия, специальной процедуры рассмотрения споров между государственными органами способствует упрочению стабильности конституционного правового статуса конституционных судов. Это дает возможность избежать возможных разногласий по поводу компетенции самого органа конституционного правосудия.

Предметами спора о компетенции могут быть акт как нормативный, так и ненормативный или совершенное действие правового характера в результате применения соответствующих компетенционных норм. По своему содержанию в литературе выделяют три разновидности таких споров:

1. Споры о признании компетенции. Это когда ходатайствующий орган государственной власти считает, что принятие другими органами государственной власти правового акта или совершение юридического действия входит в компетенцию ходатайствующего органа.

2. Споры об отрицании компетенции. В данной ситуации ходатайствующий орган государственной власти полагает, что спорные полномочия должны осуществляться другими органами, а последние также отрицают свои полномочия. Частным случаем подобных споров является уклонение органа от издания акта либо совершения действия правового характера.

3. Споры о присвоении органом государственной власти не пренадлежащего ему полномочия. (см. Витрук Н. В. Конституционное правосудие. М., 1998, с. 294).

Субъекты обращения в Конституционный Суд по этим спорам, как правило, определяются в соответствующих законах. Этот вопрос имеет свои особенности.

Право обращения принадлежит исключительно заинтересованному субъекту, чьи права или компетенция ("правовой интерес") были ущемлены действием или бездействием иного органа. Сторонами в этих делах выступают государственные органы, как правило, высшего уровня, т. е. субъекты, имеющие самые сильные политические и правовые позиции.

Так, в Грузии право обращения в Конституционний Суд имеют Президент, 1/5 часть членов Парламента, высшие представительные органы Абхазии и Аджарии, суды, народный защитник. В Таджикистане круг субъектов значительно шире: среди них Президент Республики, министерства, государственные комитеты и ведомства, местные представительные и исполнительные органы государственной власти. Иногда субъект обращения имеет конституционную возможность использовать согласительные процедуры, прежде чем обратиться в Конституционний Суд, например Президент России при разрешении разногласий между федеральными органами и органами субъектов федерации.

Другой особенностью производства по компетенционным спорам является его публично-правовой характер. Речь идет об определении прав и обязанностей исключительно органов государства либо его составных частей.

Функциональная роль органов конституционного правосудия при реализации полномочий по разрешению компетенционных споров в разных странах неодинакова.

Разрешая эти споры, органы конституционного правосудия выступают как высший арбитр в конфликтах между различными ветвями власти, призванный обеспечить сохранение их сбалансированности. В ряде государств их роль велика. Например, в Испании Конституционный Суд, разрешая конфликты между государством и автономными сообществами, эффективно выполняет роль арбитра, смягчая известную напряженность между государством и автономиями.

Общепризнанна роль Верховного Суда США в регулировании федеральных конфликтов.

В других странах это полномочие органов конституционного правосудия практически имеет второстепенное значение, о чем свидетельствует и судебная практика.

По данным профессора Л. Фаворо, в Австрии ежегодно рассматриваются всего 3- 4 категории этих дел, в ФРГ за более чем сорок лет было рассмотрено всего 43 подобных дела (см. Сравнительное конституционное право. М., 1996, с.200).

В Италии Конституционный Суд впервые использовал свое право рассмотривать компетенционный спор только через 30 лет с момента своего создания.

Практика рассмотрения споров о компетенции в посткоммунистических странах невелика, и можно рассмотреть их более подробно.

Отметим, что они решаются либо в рамках специальной процедуры или, главным образом, если возникают, то разрешаются в рамках других процедур конституционного производства.

Интересен опыт России. До принятия Конституции 1993 года и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 23 июля 1994 года компетенционные споры решались Судом в рамках процедуры рассмотрения конституционности нормативных актов. Так, именно в первом своем Постановлении от 14 января 1992 года по делу о конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР" Конституционный Суд России признал Указ Президента "не соответствующим Конституции РСФСР с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленного Конституцией РСФСР разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РСФСР" (см. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992, N 6, ст. 247).

Следует отметить, что на момент принятия решения в России действовала Конституция 1978 года (с изменениями и дополнениями), в которой не был вообще закреплен сам принцип разделения властей. Не существовали и какие-либо другие официальные для Суда нормативные источники права, раскрывающие этот принцип. Поэтому можно считать, что, принимая Постановление от 14 января 1999 года, Конституционный Суд руководствовался неофициальными источниками, т.е. доктринальным правом, тем самым утвердив доктрину, "свою правовую позицию" в качестве источников права России. После возобновления работы Конституционного Суда России в 1995 году, уже наделенный самостоятельным полномочием со специальной процедурой рассматривать компетенционные споры, Конституционный Суд по сегодняшний день рассмотрел по данной категории всего одно, но очень важное дело. По ходатайству Совета Федерации и Государственной Думы Конституционный Суд 6 апреля 1998 года рассмотрел дело о разрешении спора между Государственной Думой и Правительством Российской Федерации, между Советом Федерации и Правительством Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации".

Конституционный Суд России постановил подтвердить обязанность Президента подписать и обнародовать принятый Федеральный закон, одновременно констатировав, что это не препятствует Президенту обратиться в Конституционный Суд России с запросом о проверке соответствия Конституции России названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия (см. Вестник Конституционного Суда РФ, N 4, 1998, с. 11-21).

В ряде федеративных государств интересен опыт деятельности конституционных судов субъектов федерации по разрешению компетенционных споров. Так, Конституционный Суд одного из субъектов Российской Федерации – Республики Бурятия – 10 июня 1997 года рассмотрел дело по спору о компетенции между Президентом Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием Парламентом Постановления от 25 апреля 1997 года "О даче согласия Президенту Республики Бурятия на отставку и назначение членов Правительства Республики Бурятия". В своем заключении Конституционный Суд Бурятии признал Постановление Парламента "нарушением установленных Конституцией Республики Бурятия разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между органами государственной власти (см. Вестник Конституционного Суда РФ, N 2, 1998, с. 52).

Конституционный Суд Украины, проверяя конституционность Постановления Парламента от 1 октября 1996 года "О толковании ст. 98. Конституции Украины" по запросу Президента, решил фактически спор между Парламентом и Президентом о праве толкования Основного Закона в период, предшествующий образованию Конституционного Суда.

В Кыргызстане через процедуру проверки конституционной правоприменительной практики Конституционный Суд признал необоснованным полномочие Высшего Арбитражного Суда временно присваивать компетенцию нижестоящих арбитражных судов и определять порядок вступления в законную силу судебных решений (Цит. по: Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. Сборник нормативных актов. Отв. ред. М. А. Митюков. М., 1998, с. 124).

Конституционный Суд Молдовы 29 марта 1996 г. по ходатайству одного из депутатов о толковании статьи 88 (п. и) Конституции Республики Молдова практически решил спор между Президентом и Правительством, признав в своем постановлении право Президента приостанавливать действия актов Правительства, противоречащих законодательству, принятых только после вступления в силу Конституции Республики Молдова 27 августа 1994г. Суд констатировал, что Президент не может приостановить действие актов Правительства, принятых им ранее (см. Республика Молдова. Конституционный Суд. Сборник постановлений и определений 1995-1996 гг. Кишинев, 1997, с. 50-53).

Конституционный Суд Словакии 11.07.1996г., рассматривая заявление Правительства о толковании ст. 102 Конституции Словакии, по существу решил спор между Президентом и Правительством, сформулировав пределы полномочий Президента требовать отчета у Правительства и министров. Конституционный Суд, в частности, установил, что Президент полномочен требовать отчет у Правительства и министров, но не имеет права устанавливать процедуру и временные рамки представления такого отчета.

Конституционный Суд Албании 3 марта 1995 г., рассматривая дело по ходатайству Совета Министров и встречному обращению Председателя Апелляционного Суда, в рамках процедуры проверки конституционности нормативных актов по существу решил спор между Правительством и Председателем Апелляционного Суда. Признав антиконституционным распоряжение Председателя, Конституционный Суд Албании констатировал, что Председатель Апелляционного Суда вышел за рамки своей компетенции. Одновременно Суд признал конституционное право Правительства обращаться в Конституционный Суд по вопросам оспаривания конституционности распоряжений Председателя Апелляционного Суда.

Конституционный Суд Армении, к сожалению, не наделен самостоятельным полномочием по рассмотрению компетенционных споров, Суд не в праве осуществлять в абстрактной форме толкование Конституции. Как в других странах, Конституционный Суд Армении по сути решает компетенционные споры через процедуру проверки конституционности нормативных актов. Суд уже рассмотрел в 1997–1999 гг. ряд дел по контролю конституционности закона, в частности дела по проверке конституционности ст. 17 Закона РА "О выборах в органы местного самоуправления", ст. 22 Закона РА "О недвижимом имуществе" и т.д.

В первом случае по сути Конституционный Суд Армении одновременно решил компетенционный спор между Генеральной прокуратурой и Верховным Судом республики, во втором – между Правительством и Парламентом.

Мы считаем, что для более полноценной защиты конституционного принципа разделения властей необходимо наделить Конституционный Суд Армении самостоятельным полномочием по толкованию Конституции, однако не в абстрактной форме, а только по запросу высших органов государственной власти, связанных со спорами о компетенции.

Поддерживая предложения Председателя Конституционного Суда Армении по этому вопросу, как член Комиссии по изменению Конституции РА при Президенте РА, будем добиваться реализации этой идеи. Она была апробирована на многих международных и республиканских семинарах, обсуждена в Центре конституционного права РА и получила одобрение юридической научной общественности.