ЛАТВИЯ

Дз. Педедзе

советник Председателя
Конституционного Суда
Республики Латвия

Конституционная жалоба в Республике Латвия:
основные проблемы и тенденции развития

Уважаемые дамы и господа!

Конституционный Суд Латвии и Конституционный Суд Армении почти ровесники (Конституционный Суд Латвии действует с декабря 1996 года, а первое дело им было возбуждено и рассмотрено в начале 1997 года). Многие проблемы Конституционного Суда Латвии и Конституционного Суда Армении схожи. К такому выводу мы неоднократно приходили и на предыдущих Ереванских международных семинарах. Еще недавно одной из таких проблем было право индивидуума обращаться в Конституционный Суд, то есть – быть или не быть конституционной жалобе.

Сегодня в Латвии эта проблема решена. С 1 июля 2001 года индивидуум имеет право обращаться в Конституционный Суд. Однако реализация упомянутого права выявила много новых проблем.

Изменилась ли работа Конституционного Суда Латвии за последних 15 месяцев, то есть после 1 июля 2001 года? Несомненно. Во-первых, за этот период возбуждено больше дел, чем за предыдущие четыре с половиной года.

Во-вторых, весомую часть работы Конституционного Суда составляет стадия принятия решения о возбуждении дела или об отказе в возбуждении дела по конституционным жалобам. Примерно 9/10 конституционных жалоб, которые поступают в коллегии Конституционного Суда, отвергаются на этой стадии.

Латвийская модель конституционной жалобы имеет существенные особенности. Почему? При изучении опыта работы конституционных судов других стран, в которых есть институт конституционной жалобы, наряду с преимуществами, выявлялись и некоторые недостатки.

Работая над соответствующим проектом изменений в Законе о Конституционном Суде, мы прежде всего пытались найти ответ на вопрос, который на этом семинаре был задан представителю Федерального Конституционного Суда Германии доктору Лангеру, а именно: что делать, чтобы избежать перегрузки Конституционного Суда? Второй вопрос, ответ на который мы пытались найти, был: что делать, чтобы избежать конфликтов между Конституционным Судом и судами общей юрисдикции? Ответом на эти вопросы была наша модель конституционной жалобы.

Какова эта модель? Можно ли её вообще назвать конституционной жалобой?

С одной стороны, в законе заявления лиц традиционно названы конституционными жалобами (konstitucionala sudziba), так как лицо имеет право подать такое заявление в случае ущемления определенных в Конституции прав и основных свобод. C другой стороны, латвийская модель конституционной жалобы существенно отличается от "классической" модели, имеющей место во многих конституционных судах Европы. По мнению немецких ученых, латвийская модель является так называемой "ненастоящей" (unechte) конституционной жалобой1.

Согласно части первой статьи 192 Закона о Конституционном Суде "конституционную жалобу (заявление) в Конституционный Суд может подать любое лицо, которое считает, что определенные в Конституции его основные права ущемляются правовой нормой, которая не соответствует правовой норме высшей юридической силы". Это значит, что Конституционный Суд рассматривает только соответствие нормативного акта или его части нормам высшей юридической силы. Вопросы о соответствии Конституции других актов государственной власти, в том числе решений судов, в компетенцию Конституционного Суда не входят.

Оправдала ли латвийская модель конституционной жалобы ожидания?

С одной стороны, лицо имеет возможность защитить свои основные права от ущемления их такими нормативными актами, которые не соответствуют Конституции. За этот короткий период рассмотрены дела, касающиеся разных основных прав, например права на справедливый суд, права на личную жизнь, права на собственность, права на социальное обеспечение. Многие дела были "громкими", то есть связаны с высоким интересом общества. Но, на наш взгляд, важную роль в защите ценностей, закрепленных в Конституции, играют не только конкретные рассмотренные дела, но и сама возможность обращения в Конституционный Суд.

Удалось также избежать вышеуказанных проблем. Перегрузок суда, а также конфликтов с судами общей юрисдикции не наблюдается. На 1 октября сего года по конституционным жалобам возбуждено 25 дел, пока провозглашено 11 решений. В большинстве из них Конституционный Суд признал, что оспоренный акт не соответствует Конституции.

Но, с другой стороны, ставится вопрос: образно говоря, убегая с "волка", не натолкнулись ли мы на "медведя"? А именно лицу предоставлена только частичная возможность защитить свои основные права в Конституционном Суде. Рассмотрению не подлежат вопросы об ущемлении основных прав, если оно допущено судом общей юрисдикции, а также административными актами. А как раз о таких случаях больше всего пишут заявители. Например, "классический" вопрос – о разбирательстве дела в разумный срок, то есть допустимой длительности уголовного процесса. Уголовно-процессуальное законодательство Латвии предусматривает сжатые сроки, однако эти сроки судами не соблюдаются. В рамках нашей модели конституционной жалобы Конституционный Суд не вправе дать оценку этой ситуации.

Конституционная жалоба в Латвии – это заявление о контроле норм. В конституционной жалобе можно оспорить только соответствие правовой нормы (акта) правовой норме высшей юридической силы. Причем оспорить можно не только закон, но и подзаконные акты, по существу любой нормативный акт или его часть. Большая часть дел, возбужденных по конституционным жалобам, – это дела о несоответствии Конституции актов Кабинета министров или органов, подчиненных ему.

Выше процитированная часть первая статьи 192 Закона о Конституционном Суде гласит: " … может подать любое лицо, которое считает, что определенные в Конституции его основные права ущемляются … ".

Термин Закона "любое лицо" соответствует термину "каждый", употребляемому в 8-ой главе Конституции: "…каждый имеет право …". То есть заявителем может быть любое лицо, которому Конституция в конкретном случае предоставляет основные права: 1) в основном, как правило, гражданин и негражданин (большая часть дел); 2) иностранец, лицо без гражданства (дел пока не было); 3) в ряде случаев – юридическое лицо.

Как раз с последней категорией заявителей связаны некоторые проблемы. Сам факт, что на юридическое лицо в ряде случаев распространяются основные права человека, не вызывает сомнения. Это было одобрено практикой Конституционного Суда ещё до того, как вступил в силу институт конституционной жалобы, а именно: Суд констатировал, что принцип равенства, который содержит статья 91 Конституции, распространяется и на юридические лица2. Имеется и решение по делу, которое возбуждено по конституционной жалобе юридического лица3 – крестьянского хозяйства "Кантули" ("Kantuli").

Однако некоторые жалобы, по которым дела возбуждены не были или которые ещё рассматриваются, показали, что этот вопрос очень сложный.

Круг вопросов, по которым можно подать конституционную жалобу, ограничен. Лицо может обратиться в Конституционный Суд только в случае ущемления определенных в Конституции основных прав. Относительно других субъектов, которые перечислены в части первой статьи 17 Закона о Конституционном Суде, например депутатов Парламента, подобное ограничение не предусмотрено.

Чтобы ограничить конституционную жалобу от actio popularis, то есть так называемой "жалобы в пользу общественности", Закон предусматривает, что лицо может подать конституционную жалобу, если ущемлены "его основные права". Конституционную жалобу имеет право подать только то лицо, права которого ущемляются.

Практика Конституционного Суда Латвии показала, что иногда возникают трудности в этом разграничении. Например, по так называемому "делу депутатских компенсаций"4 представитель Парламента больше сил потратил на то, чтобы доказать, что оспоренный акт не касается заявителя самого, чем на то, чтобы доказать, что этот акт не противоречит Конституции. По этому делу Конституционный Суд констатировал, что ущемление конституционных прав заявителя имеет место.

Упомянутое дело выдвинуло также вопрос о том, как толковать выражения "считает, что … ущемляются …" в упомянутой статье Закона о Конституционном Суде. Суть вопроса в том, насколько глубоко содержание соответствующего основного права, а также наличие ущемления должно констатироваться уже в стадии возбуждения дела. Суд пришел к выводу (этот вывод содержится в решении по упомянутому делу), что для возбуждения дела достаточно, чтобы заявитель сформулировал обоснованную возможность, гипотезу факта ущемления. Проверка этого мнения является предметом судопроизводства по делу в целом.

Конституционная жалоба является дополнительным средством защиты прав. Согласно статье 192 Закона о Конституционном Суде "конституционную жалобу (заявление) можно подать лишь тогда, если использованы все возможности защиты упомянутых прав общими средствами защиты права (жалоба в высший орган или высшему должностному лицу, жалоба или исковое заявление в суд общей юрисдикции и др.) или если таковых нет …". Но Закон предусмотрел иной порядок в особых случаях. "Если рассмотрение конституционной жалобы (заявления) является общезначимым или если защита прав общими средствами защиты права не может предотвратить существенный вред для заявителя жалобы, Конституционный Суд может принимать решение о рассмотрении жалобы (заявления) до использования всех общих средств защиты права. Возбуждение дела в Конституционном Суде запрещает рассмотрение соответствующего гражданского дела, уголовного дела или административного дела в суде общей юрисдикции до момента оглашения решения Конституционного Суда". Заявители часто просят применить эту норму, однако она еще ни разу не была применена.

Срок подачи конституционной жалобы ограничен. Закон гласит, что "конституционную жалобу (заявление) Конституционному Суду можно подать в шестимесячный срок после вступления в силу постановления последнего органа".

Несмотря на то, что этот срок даже больше, чем в конституционных судах некоторых других стран, соответствие этой нормы Конституции было оспорено. Соответствующее дело5 подготавливается к рассмотрению.

Может возникнуть вопрос о том, имеет ли смысл подавать конституционную жалобу, если дело в суде общей юрисдикции уже решено и решение этого суда проверке Конституционного Суда не подлежит. Этот вопрос решен следующим образом. Часть третья статьи 32 Закона о Конституционном Суде гласит: "правовая норма (акт), которую Конституционный Суд признал не соответствующей правовой норме высшей юридической силы, считается утратившей силу со дня опубликования решения Конституционного Суда, если Конституционный Суд не установил иное". На практике Конституционный Суд часто устанавливает, что оспоренная норма признаётся утратившей силу с момента её издания или момента вступления в силу нормы высшей юридической силы. Имело место и решение6, в котором Конституционный Суд установил, что оспоренная норма признаётся утратившей силу со дня опубликования решения Конституционного Суда, а по отношению к заявителям – с конкретной даты, связанной с соответствующим делом в суде общей юрисдикции.

Соответствующее процессуальное законодательство, например, статья 479 Гражданско-процессуального закона, устанавливает, что признание нормы, которая применена в деле, не соответствующей норме высшей юридической силы, является новооткрывшимся обстоятельством, то есть основанием для возобновления судопроизводства по делу.

В аспекте процесса в Конституционном Суде относительно конституционных жалоб очень важна именно стадия возбуждения дела. Дальше ход судопроизводства в основных чертах не отличается от других видов дел. В Конституционном Суде Латвии можно выделить два важных звена, цель которых – отборка тех конституционных жалоб, которые соответствуют требованиям закона.

Первое звено – решение Председателя Конституционного Суда о том, является ли документ, поступивший в Конституционный Суд, процессуальным документом – заявлением (pieteikums) или это просто письмо или заявление (iesniegums).

Регламент Конституционного Суда гласит: "не рассматривается как заявление – независимо от его названия – документ, … который явно не соответствует требованиям, установленным в законе для заявления".

Закон о Конституционном Суде предусматривает, что заявление о возбуждении дела подается в Конституционный Суд в письменном виде. В заявлении должны быть указаны заявитель, орган или должностное лицо, издавшее оспариваемый акт, изложены фактически обстоятельства дела, юридическое обоснование заявления, а также требование к Конституционному Суду.

Если в Конституционный Суд поступает документ, не содержащий требования, которое входит в компетенцию Конституционного Суда, то есть требования о соответствии норм права нормам права высшей юридической силы, Председатель Конституционного Суда делает вывод, что заявление явно не соответствует требованиям, установленным в законе для заявления. Заявитель получает письмо Председателя Конституционного Суда, в котором ему дается информация о компетенции Конституционного Суда и сообщается, что его заявление не будет рассмотрено по существу.

Статистика показывает, что, к сожалению, более половины всех обращений лиц явно не соответствуют требованиям, установленным в законе для заявления. С 1 июля 2001 года по 1 октября сего года в Конституционный Суд поступило около 800 писем физических и юридических лиц. Только относительно около 300 из них Председатель счел, что это процессуальные документы – заявления, и передал их на рассмотрение в коллегии Конституционного Суда.

Второе звено – решение коллегии Конституционного Суда.

Конституционную жалобу рассматривает и решение в отношении возбуждения дела или отказа в возбуждении дела принимает коллегия в составе трех судей. Коллегии создаются Конституционным Судом абсолютным большинством голосов всего состава судей на один год. На сегодняшний день созданы четыре коллегии таким образом, что Председатель Конституционного Суда и его заместитель входят в состав одной коллегии, а остальные судьи – каждый в состав двух коллегий.

Заседания коллегии являются закрытыми. В них участвуют только члены соответствующей коллегии. При необходимости члены коллегии могут пригласить к участию в заседании заявителя работников Конституционного Суда, а также других лиц. Связанные с организацией работы коллегии вопросы определяет Регламент Конституционного Суда и коллегия сама.

Решение коллегии о возбуждении дела или об отказе в возбуждении дела обжалованию не подлежит.

При рассмотрении любого заявления коллегия вправе отказать в возбуждении дела, если: 1) дело не подсудно Конституционному Суду; 2) заявитель не вправе подать заявление; 3) заявление не соответствует требованиям закона; 4) заявление подано по требованию, по которому уже вынесено решение.

При рассмотрении конституционной жалобы коллегия может отказать в возбуждении дела также в случаях, когда содержащееся в жалобе юридическое обоснование является явно недостаточным для удовлетворения требования. Эта норма является гарантией, чтобы суд не тратил время, рассматривая абсолютно необоснованные жалобы.

Как уже упоминалось выше, около 9/10 заявлений отвергаются коллегиями. Это свидетельствует об их невысоком качестве.

В заключение хочу подчеркнуть, что введение института конституционной жалобы было большим и важным шагом в развитии конституционного судопроизводства в Латвии. Большинство наших проблем связано с новизной этого института. Мы надеемся, что со временем мы с ними справимся. Некоторые проблемы связаны с нашей моделью конституционной жалобы. Но идеальной модели нет. Может быть, через какое-то время мы возвратимся к дискуссии об этой модели. Но на сей день мы считаем, что выбрали правильный путь.

Спасибо за внимание!