L. ADAMOVICH
Präsident des
Verfassungsgerichtshofes der Republik Österreich
Praktische
Probleme der modernen Verfassungsgerichtsbarkeit
1. Verfassungsgerichtsbarkeit
und Politik
Berührungspunkte
mit dem politischen Bereich gibt es mindestens in zwei Richtungen.
Der fast überall
feststellbare besondere Bestellungsmodus für Verfassungsrichter
bedingt (zwar nicht notwendigerweise, aber erfahrungsgemäß)
ein mehr oder weniger großes Nahverhältnis der Richter zum Bereich
der Politik. Dagegen ist nichts einzuwenden, soweit es um die Frage des
Vertrauens in eine bestimmte Person geht. Es besteht aber ein großer
Unterschied zwischen persönlichen Beziehungen schlechthin und dem
Ausnützen dieser Beziehungen für Zwecke der Intervention oder
gar des Druckes. Politisch Mächtige haben eine gewisse Tendenz, Abhängigkeiten
herzustellen und auf dieser Grundlage an die Emotionen der Betroffenen
zu appellieren. Dieser Tendenz muß eine klare Haltung des Verfassungsrichters
im Sinne eines "bis hierher und nicht weiter" entgegenstehen. Vor die
Alternative gestellt, ob sich der Verfassungsrichter seinem Gewissen entsprechend
verhalten oder ob er sich gegenüber den Mächtigen gefällig
zeigen soll, gibt es nur eine richtige Lösung. Dabei ist noch
festzuhalten, daß der Unmut der Mächtigen sich keineswegs in
offenen Drohungen ausdrücken muß; es genügt unter Umständen
eine deutlich zur Schau getragene Mißbilligung im gesellschaftlichen
Bereich. Das muß ein Verfassungsrichter aushalten können.
Die Kompetenzen
der Verfassungsgerichte bedingen fast notwendigerweise einen Eingriff
in den politischen Bereich. Das gilt insbesondere für den Bereich
der Gesetzesprüfung. So betrachtet macht es wenig Sinn, von "political
questions" zu sprechen, weil jede Gesetzesprüfung (aber auch noch
andere Akte eines Verfassungsgerichts) schon vom Verfahrenstyp her in
die Politik hineinreicht. Gemeint ist freilich mit dem Begriff "political
question" etwas anderes. Es geht im wesentlichen darum, ob das Verfassungsgericht
auch dort eingreifen soll, wo es mehrere denkbare Lösungen gibt.
Hans KELSEN hat diese Frage ganz eindeutig verneint. Sein Standpunkt läßt
sich im wesentlichen dahin zusammenfassen, daß vor allem im Bereich
allgemein gefaßter Wertungen nur der Gesetzgeber zur Entscheidung
berufen ist. Wörtlich sagt er in seinem berühmten Vortrag über
Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit vor der Vereinigung der
deutschen Staatsrechtslehrer (Prag 1928):
"...., so bedeutet
die Delegation von Gerechtigkeit, Freiheit, Gleichheit, Billigkeit, Sittlichkeit
usw. mangels einer näheren Bestimmung dieser Werte auch nichts
anderes, als daß der Gesetzgeber wie der Gesetzvollzieher ermächtigt
werden, den ihnen durch Verfassung und Gesetz gelassenen Spielraum nach
freiem Ermessen zu erfüllen."
Dies bedeutet in
dem Zusammenhang, in dem es gesagt wurde, eine Absage an eine weitreichende
verfassungsgerichtliche Judikatur auf dem Gebiet der Grundrechte.
Der österreichische
Verfassungsgerichtshof hat sich in seiner Grundrechtsjudikatur lange Zeit
auf dieser Ebene bewegt. Die heutige Judikatur hat sich weitgehend davon
entfernt. Dies konnte nicht ohne Kritik sowohl aus dem Bereich der Politik
als auch aus dem Bereich der Rechtswissenschaft abgehen.
Eines allerdings
muß festgehalten werden: Es kann politisch durchaus brisante Fragen
geben, für die es bei vernünftiger und fundierter Betrachtung
nur eine richtige Lösung gibt, die voraussetzungsgemäß
irgendeine der in der Politik maßgebenden Kräfte verärgert.
In einem solchen Fall darf das Verfassungsgericht keineswegs auf die Wahrnehmung
seiner Funktion verzichten.
Nicht zu bestreiten
ist es, daß der einfache Gesetzgeber einen Spielraum hat,
innerhalb dessen er auch einander ausschließende Regelungen treffen
darf; die Frage ist, wie die Grenzen dieses Spielraumes zu ziehen sind.
Besonders im Bereich des Gleichheitsgrundsatzes spielt diese Frage eine
große Rolle.
2. Judikatur
des österreichischen Verfassungsgerichtshofes zur Enteignung als
Beispiel für den Wandel des Grundrechtsverständnisses
Typisch für
die zunächst sehr zurückhaltende Judikatur des österreichischen
Verfassungsgerichtshofes in Grundrechtsfragen ist das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes
vom 13. Dezember 1928, Slg. Nr. 1123. Es ging darin um das "allgemeine
Wohl" als Voraussetzung der Enteignung. Die anfechtende Partei in diesem
Verfahren hatte behauptet, daß ein Gesetz nicht dem allgemeinen Wohl
diene und daher die Voraussetzung für eine Enteignung nicht gegeben
sei. Dazu sagte der Verfassungsgerichtshof:
"Die Anfechtung
bekämpft nun entschieden das Vorhandensein dieser Voraussetzung;
sie behauptet, daß die im Mietengesetze enthaltenen Einschränkungen
nicht dem allgemeinen Wohle, sondern nur dem Wohle der Mieter und nicht
einmal aller Mieter dienen. Demgegenüber muß auf das nachdrücklichste
betont werden, daß sich der Verfassungsgerichtshof in eine Erörterung
dieser Frage nicht einlassen kann. Das allgemeine Wohl oder das allgemeine
Beste ist ein juristisch gar nicht faßbarer Begriff, es ist ausschließlich
Sache des Gesetzgebers, das Vorhandensein dieser Voraussetzung festzustellen,
welche sowohl in dem zitierten § 364 ABGB als in dem folgenden die
Enteignung regelnden § 365 enthalten ist. Es besteht geradezu die
Hauptaufgabe der gesetzgebenden Körperschaften darin, sich über
den Wert der vielfach entgegenstehenden Interessen eine Meinung zu bilden,
das nach ihrer Ansicht höhere Interesse zu begünstigen oder
zwischen widerstreitenden Interessen ein Kompromiß zu schließen.
Der Verfassungsgerichtshof muß es aber entschieden ablehnen, in einer
solchen Frage eine Meinung zu äußern."
Schon 1949 (Erkenntnis
vom 1. Oktober 1949, Slg. 1853) rückte der Verfassungsgerichtshof
von diesem Standpunkt ab und erklärte sich für zuständig:
"Die Prüfung
und Beurteilung der Frage aber, ob eine Enteignung dem öffentlichen
Wohle dient und daher verfassungsmäßig zulässig ist oder
nicht, obliegt im Rahmen ihrer verfassungsgesetzlich festgelegten Zuständigkeiten
den Gesetzgebern des Bundes oder der Länder unter der nachprüfenden
Kontrolle des Verfassungsgerichtshofes."
Ein weiterer Schritt
wurde mit dem Erkenntnis vom 3. Dezember 1980, Slg. 8981 gesetzt.
Darin sprach der Verfassungsgerichtshof aus, in der verfassungsrechtlichen
Eigentumsgarantie sei auch die Rückgängigmachung der Enteignung
für den Fall grundgelegt, daß die enteignete Sache dem vom Gesetz
als Enteignungsgrund genannten öffentlichen Zweck nicht zugeführt
wird.
3. Verfassungsgerichtsbarkeit
und Rechtswissenschaft
Hans KELSEN hat
sehr deutlich zwischen Rechtsanwendung durch das zuständige Organ
und rechtswissenschaftlicher Betrachtung unterschieden. Das hat aber Kritiker
der Judikatur des österreichischen Verfassungsgerichtshofes keineswegs
daran gehindert, die Art und Weise der Rechtsanwendung durch den Verfassungsgerichtshof
anhand von rechtswissenschaftlichen Überlegungen zu kritisieren.
Dies ist auch durchaus legitim, denn bei aller notwendigen Trennung von
Rechtsanwendung und Rechtswissenschaft müssen sie sich doch gegenseitig
befruchten. Stehen sie beziehungslos nebeneinander, so führt dies
auf der einen Seite zu Kritiklosigkeit, auf der anderen Seite zu einem
wirklichkeitsfernen Schweben in abstrakten Sphären.
Nur gibt es nicht
eine Rechtswissenschaft, sondern es gibt durchaus unterschiedliche
rechtswissenschaftliche Positionen. Die Vertreter dieser Positionen belegen
einander mit Vorwürfen, wobei im Zentrum der Begriff der Wissenschaftlichkeit
überhaupt steht. Man kann Rechtswissenschaft nicht mit Methoden der
Mathematik betreiben, umgekehrt aber kann man nicht aus Rechtswissenschaft
reine Wertphilosophie machen. Beide (entgegengesetzten) Vorwürfe
gibt es. Zwischen der Reinen Rechtslehre Hans KELSEN's und dem Stil der
Rechtswissenschaft, wie er in der BRD vorherrscht, liegen Welten.
Das Verfassungsgericht
wird daher immer in Gefahr sein, von der einen oder anderen rechtswissenschaftlichen
Richtung kritisiert zu werden. Das muß in Kauf genommen werden. Fraglich
ist lediglich, wie intensiv die Begründung der Entscheidungen sich
mit möglichen rechtswissenschaftlichen Positionen auseinanderzusetzen
hat. Manche Entscheidungen im europäischen Bereich lesen sich wie
rechtswissenschaftliche Abhandlungen, andere wieder bestehen aus bloßen
Behauptungen. Beides ist unangebracht. Natürlich sind Beratungen
eines Gerichtshofes kein Seminar einer Universität. In einem solchen
Seminar wird auch nicht abgestimmt. Der Unterschied sollte aber nicht
so groß sein, daß man auf nachvollziehbare Begründungen
überhaupt verzichtet und lediglich Behauptungen aufstellt.
4. Probleme
der Verfassungsinterpretation
Die Aussage, daß
die Frage nach der richtigen Interpretationsmethode kontroversiell ist,
gehört zum Bereich des Banalen. Im Rahmen der Verfassungsinterpretation
bestehen allerdings deshalb größere Probleme als bei der Interpretation
einfacher Gesetze, weil Verfassungen sehr häufig mit allgemeineren
Formulierungen operieren als einfache Gesetze. Dies gilt besonders für
den Bereich der Grundrechte. Daher auch die geradezu ängstliche Ablehnung
klangvoller wertgeladener Begriffe in den Schriften Hans KELSENs.
Bei jeder Interpretation,
aber besonders bei der Verfassungsinterpretation, muß gewissermaßen
mitgedacht werden, was nicht schwarz auf weiß geschrieben,
sondern offenbar vorausgesetzt ist. Was man in diesem Sinn noch
als vorausgesetzt ansehen darf und was nicht, stellt ein besonders wichtiges
Problem dar, an dem sich die Geister scheiden. Die Fronten verlaufen nicht
anders als in der unter 3. dargestellten Problematik.
Ein besonderes
Problem im Rahmen der Verfassungsinterpretation ist die sogenannte verfassungskonforme
Interpretation von Rechtsvorschriften, die unterhalb der Verfassungsstufe
stehen. Sie ist zweifellos legitim, solange ihr der Wortlaut der betreffenden
Vorschrift nicht erkennbar entgegensteht. Das Umdeuten von eindeutig formulierten
Texten in einer verfassungskonformen Interpretation ist schon eine problematische
Vorgangsweise. Dies zeigt sich vor allem dann, wenn die zur Handhabung
der betreffenden Rechtsvorschriften kompetenten Organe nicht an die Interpretation
des Verfassungsgerichtshofes gebunden sind. Der österreichische Verfassungsgerichtshof
ist derzeit mit einer solchen Problematik konfrontiert. Er hat in einer
konkreten Rechtssache sich dahin geäußert, wie eine bestimmte
Rechtsvorschrift von den ordentlichen Gerichten in verfassungskonformer
Auslegung verstanden werden sollte. Die ordentlichen Gerichte sind nun
aber zum Teil nicht bereit, der Rechtsauffassung des Verfassungsgerichtshofes
zu folgen; sie sind auch nicht an diese gebunden. Letzten Endes wird es
Sache des Obersten Gerichtshofes sein, sich für den einen oder den
anderen Standpunkt zu entscheiden.
5. Probleme
aus dem Gemeinschaftsrecht
Es gibt wohl keinen
Mitgliedsstaat der Europäischen Union (EU), bei dem nicht durch diese
Mitgliedschaft verfassungsrechtliche Fragen aufgeworfen worden wären.
In manchen Staaten (BRD, Frankreich) sind diese Probleme durch einen Akt
des Verfassungsgesetzgebers gelöst worden. In Österreich wurde
der Beitritt als Gesamtänderung der Bundesverfassung gewertet und
der Volksabstimmung unterzogen. Die Rechtsordnung der EU läßt
sich nicht in den Stufenbau der österreichischen Rechtsordnung einordnen.
Es hat sich daher die Auffassung herausgebildet, daß Gemeinschaftsrecht
und nationales Recht nebeneinander stehen, allerdings mit dem Vorrang
des Gemeinschaftsrechts. Fragen der Interpretation des Gemeinschaftsrechts
sind im allgemeinen keine verfassungsrechtlichen Fragen. Dies gilt insbesondere
für die Entscheidung der Frage, ob der Anwendungsvorrang zum Zuge
kommt oder nicht. Ausnahmsweise kann sich doch eine verfassungsrechtliche
Problematik ergeben, aber sie ist eher als atypisch anzusehen.
6. Europäische
Menschenrechtskonvention
In Österreich
steht die Europäische Menschenrechtskonvention samt ihren Zusatzprotokollen
im Rang eines Bundesverfassungsgesetzes; sie ist in der Judikatur genauso
unmittelbar anzuwenden wie jedes national normierte Grundrecht. Wenngleich
die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte
in Straßburg nur im Einzelfall bindend sind, bemüht sich der
Verfassungsgerichtshof, dieser Judikatur zu folgen. Das bedeutet die Anerkennung
des Prinzips der Verhältnismäßigkeit bei allen Eingriffen
in Grundrechte. Schwieriger verhält es sich schon mit der vom Straßburger
Gerichtshof vertretenen Auffassung, die Grundrechte bedeuteten auch Schutzpflichten
des Staates für die den Grundrechten immanenten Werte. Der Verfassungsgerichtshof
hatte bisher nur auf dem Gebiet des Versammlungsrechts Gelegenheit, sich
dieser Auffassung anzuschließen.
Резюме
1. Конституционная юстиция и
политика
Точки соприкосновения между конституционной
юстицией и политикой существуют как минимум в двух сферах: в сфере назначения
конституционных судей и в сфере полномочий конституционных судов. Распространенный
почти повсюду порядок назначения конституционных судей обусловливает более
или менее тесное соприкосновение судей с политической сферой. Против этого
нельзя возразить в той мере, в какой речь идет о доверии по отношению
к конкретной личности. Однако есть большая разница между личными взаимоотношениями
и их использованием с целью вмешательства в деятельность конституционного
судьи или давления на него. Подобным устремлениям необходимо противопоставить
четкую позицию конституционного судьи, заключающуюся в формуле "до этого
пункта и не больше".
Осуществление полномочний Конституционного
Суда практически в обязательном порядке подразумевает вмеша-тельство в
область политики. Это относится, в особенности, к установлению констиуционности
законов. С этой точки зрения бессмысленно говорить о "политических вопросах"
("political questions"), поскольку любое определение конститу-ционности
законов (так же как и иные акты Конституционного Суда) уже по самой процедуре
разбирательства означает проник-новение в политику. Поэтому под понятием
"политических вопросов" следует подразумевать что-то другое, а именно:
вопрос о том, должен ли Конституционный Суд вмешиваться, если наличествует
возможность выбора одного из многих решений.
2. Практика Констиуционного
Суда Австрии по вопросу об отчуждении имущества как свидетельство переворота
в пони-мании восприятия основных прав
Типичная для австрийского Конституционного
Суда сдер-жанная позиция в отношении вопросов, касающихся основных прав,
в частности, определения понятия "общественного блага", (см. постановление
Конституционного Суда от 13 декабря 1928-го года N 1123), уже в 1949-ом
году подверглась пересмотру (постановление от 1 октября 1949-го года N
1953). А в поста-нов-лении Суда от 3 декабря 1980-го года N 8981 устанавливалось,
что конституционно-правовые гарантии собственности подразу-мевают также
и обратимость отчуждения в том случае, если отчужденное имущество нельзя
подвести под указанный в законе в качестве основания для отчуждения публичный
интерес.
3. Конституционная юстиция и
правоведение
Критика Конституционного Суда с
точки зрения правовой науки вполне легитимна, поскольку при всем необходимом
разграничении правоприменение и правоведение должны взаимообогащаться.
Если они статичны по отношению друг к другу, то это ведет, с одной стороны,
к отсутствию какой-либо критики, а с другой стороны, к далекому от реалий
полету в абстрактных сферах.
4. Проблемы толкования Коснтитуции
При любом толковании, но особенно
при толковании Конституции, в определенной мере следует подразумевать
то, что не написано черным по белому, однако со всей очевидностью предустановлено.
Что в этом смысле считать предустановленным, а что - нет, является особенно
важной проблемой.
5. Проблемы европейского права
Мы исходим из того, что европейское
право и национальное право находятся рядом, разумеется, европейское право
имеет преимущество перед национальным. Как правило, вопросы тол-кования
европейского права не являются конституционно-правовыми вопросами. Особенно
это касается вопроса преиму-щественного применения. В исключительных случаях
консти-туционно-правовая проблематика может наличествовать, однако ее
следует рассматривать скорее как нетипичную для Конституционного Суда.
6. Европейская Конвенция о защите
прав человека и основных свобод
В Австрии Европейская Конвенция
о защите прав человека и основных свобод и дополнительные протоколы к
ней имеют ранг федерального конституционного закона. Суды обязаны применять
ее так же непосредственно, как и любое закрепленное в национальном законе
основное право. Если в отдельных случаях постановления Европейского Суда
по правам человека имеют обязательный характер, то Конституционный Суд
прилагает усилия, чтобы следовать им. Это означает, в частности, признание
принципа соразмерности при вмешательстве в основные права.
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